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陈柳钦:完善城市社区自治

陈柳钦陈柳钦 10月09日 14:36 发布于[财经杂谈]
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陈柳钦,教授,著名学者,产业经济、城市经济、能源经济、林业经济和金融问题专家。历任人民日报社《中国能源报》社评论部主任,中国能源经济研究院副院长、首席研究员,人民日报社《中国城市报》社副总编辑,中国城市管理研究院院长、研究员。现为钦点智库理事长。

  作为城市中一定的区域社会的社区,是城市社会赖以存在和发展的基础,是城市的基本载体,大多数城市社区居民从事工商业及其他非农业劳动,堪称一个“小社会”。社区是构成城市社会结构体系的最基本的细胞,只有一个个“细胞”得到充分的发展,整个城市有机体才能呈现出足够的活力。通过社区发展实现社会进步,进而实现社会现代化,已成为世界上许多国家所致力于的城市发展实践。

  社区自治是指在社区事务的管理中根据社区居民意愿采取集体选择的方式依法进行。随着人类社会发展的日益复杂化,社区自治的联结纽带也在逐步发生转化、变迁。如果说,“自然而治”的社区是农业社会社区的主体存在状态,那么,到了工业社会,以城市为主要代表的文明形式必然要求建立一种更能适应城市异质性与多样性的社区形态,“自觉而治”的社区历史性地成为社区自治的重要形态。进入二十一世纪以来,随着国家政治民主化进程的加快,居民民主意识和权利意识的增强,作为社会自治重要组成部分的社区自治越来越被重视。

  我国的社会管理已经完成“单位人”向“社区人”的转型,但大部分市民对“社区人”的生活形态还不了解,非正规教育还是限制在同事、家庭、亲友之间,没有将居住所在社区当作相互学习和素养提升的空间。城市社区具体定位不仅涉及社区性质,更牵涉到社区建设与服务的主体,从而影响城市社区治理的路径选择乃至决定最终成败。长期以来,人们习惯于将城市社区定位于街道办事处所辖区域,由街道社区承接因政府职能转变和单位制解体而还原给社会的社会管理职能,逐步达到“小政府、大社会”的体制改革目标。因此,大多数市民对社区还停留在政府的一个办事部门印象,社区工作人员的政府角色以及其上下班时间与市民上下班时间几乎重叠的认知阻碍了居民对社区的依赖。在当下城市社区在我国社会治理中的基础性地位牢固树立之际,需要进一步延展社区已有功能,将“自愿、自治、互助、互惠”的社区精神融入城市社区建设中,合力提升市民的文明素养。作为城市细胞的基层社区,政府大包大揽的治理模式已日益力不从心,以习近平总书记为核心的党领导集体对社区基层治理改革的大力支持,以社区为平台,社区共治与群众自治的城市社区治理模式正在全国多个大城市实践,并初见成效。党的十九大报告提出,“加强社区治理体系建设,推动社会治理重心向基层下移,发挥社会组织作用,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”这为新时代构建共建共治共享的现代化社会治理新格局提供了具象的目标和抓手。

  由于我国城市社区自治起步较晚,目前面临着城市化发展加快,住宅商品化和单位制解体等一系列的无法回避的矛盾,发展之路荆棘丛生。无论从国家层面还是从社会层面上看,我国城市社区管理模式建立在“管理”的理念上,国家行政管理在社区管理中的主导作用非常明显,这既不符合治理理论发展的潮流,也不利于现代民主法治建设。从我国社区治理历史与现实来看,迫切需要社区从管理到治理的转型。城市社区居民自治是一种管理成本较低的体制创新,是城市社区建设的直接目标,也是实现基层民主的关键。

  随着社会转型的加剧,简单地将“社区”等同于“行政区”,用行政管理代替社区自治,严重影响城市社区自治进程,不利于扩大基层民主。在现实生活中,目前城市社区居民人与人之间关系淡漠,缺少基本的交流和沟通,社区基本的生活设施不甚完善,软实力有待加强。城市社区自治发展过程中仍然存在居民参与动力不足、内部建设缺乏创新、公共服务供给外部保障不足等制约因素和突破难点,特别是城市社区自治制度机制的缺位问题依然比较突出。比如,在民主监督方面,除了部分地方已经建立居务监督委员会外,全国范围的居务监督委员会还没有真正建立起来,发挥其实际作用更无从谈起。又如,在法制建设上也是如此,许多都是针对社区建设的,而针对社区自治的法规并不多,虽然我国宪法法律规定了社区居民的自治权,但是这些规定既没有对国家权力或自治权划分出一个明确边界,也没有对如何落实自治权提供可操作性的制度规定,由于没有全面、系统、细致地为社区自治立法,这势必影响社区自治的广度和深度。城市社区自治组织同时也面临着身份地位、制度生存环境、经济资源和自身生长能力的困境。

  城市善治在社区,社区和谐在自治。城市社区自治要在以下几个方面进行完善:第一,理顺政府与社区的关系。要准确定位政府的行为和社区自治组织的职能,真正解决社区的行政化倾向,使社区自治与政府行政管理有一个明确的边界,弄清楚哪些是政府应该做的,哪些是社区自治的范围。要健全政府部门之间的协调机制、政府与社区之间的协作机制、社区组织之间的互动机制,优化社区服务发展的制度环境,深入推进社区警务战略,全面提高社区治安综合治理水平。

  第二,增强社区服务功能。加强对社区居民自治权利的保障,明确社区居民参与的方式、内容和程序等,并建立健全各种参与机制,保障居民参与社区事务和对社区事务提出意见和建议的权利,从而提高社区居民参与的积极性。

  第三,大力培育社区民间服务组织。结合当前社会管理体制改革的需要,鼓励和推动非营利组织在城市基层社会的发展,支持引导社区自治组织、各类社会组织、志愿者参与到社区服务之中。

  第四,强化对社区服务的规定。服务型政府理念是实现社区治理模式转型的心理基础与思想前提。服务型政府最基本的体现在基层,因此应以社区居民需求为导向,建立社区服务的新机制,积极推进公共服务覆盖到社区,依托社区综合服务设施和专业服务机构,开展面向全体社区居民的劳动就业、社会保险等服务项目,切实保障社会群体的服务需求。

  第五,创新社区自治经费投入机制,改善社区自治的条件。不断拓宽社区服务体系建设资金来源渠道,鼓励企事业单位、社会团体、个人和外资以多种形式捐赠或兴办社区服务事业,建立多元化投入分担机制。

  第六,推进城市社区自治的法治化。社区自治首先是依法自治。没有法律作保障,在社区自治中就会出现“公说公有理,婆说婆有理”的困境。因此,我们要增强社区自治的约束性与秩序性,有效发挥出社会组织、团体章程、乡规民约以及市民公约的基础性作用,完善城市社区综合服务设施的法律、治安服务功能。推动安置帮教、人民调解、法律援助、法制宣传教育等服务进社区,实现法律服务在社区全覆盖。(文章转自微信公众号钦点智库)

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