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陈柳钦:农村普惠金融改善多维贫困

陈柳钦陈柳钦 09月16日 13:12 发布于[财经杂谈]
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  陈柳钦,教授,著名学者,产业经济、城市经济、能源经济、林业经济和金融问题专家。历任人民日报社《中国能源报》社评论部主任,中国能源经济研究院副院长、首席研究员,人民日报社《中国城市报》社副总编辑,中国城市管理研究院院长、研究员。现为钦点智库理事长。

  贫困问题一直是世界各国主要关注的社会民生问题,也是我国在新常态背景下必须解决的重大民生问题。究竟何为贫困?在中国的传统文化中,发展就是“使老有所终,壮有所用,幼有所长,矜、寡、孤、独、废、疾者皆有所养”。在西方发展理论中,发展就是让社会所有成员受益,穷人需要我们的特别关注。人类寻求发展的过程,就是反贫困的历程。由于人类对贫困概念的认识,在随着人类社会的发展而不断演进,因而发展的议题也就在不断深化,促进人类发展和减贫的政策工具也在不断深化。贫困最早被界定为物质匮乏或收入不平等,但是,对贫困内涵的认识随着时间不断演进,它既与社会现实生活中种种现象息息相关,也随着人们认识的提升而不短革新。从最初对食物短缺、营养不良、收入低下等物质层面简单的描述,到教育、健康、发展机会等能力的缺失,再到社会排斥、权利缺失、制度不完善等福利的剥夺,贫困的内涵与外延一直在不断地丰富与发展。近10多年来国内外在贫困理解上的一个重要突破,就是从单一的收入贫困转向多维贫困。多维贫困主要指人的多方面基本可行能力不足或被剥夺,基本可行能力包括公平地获得教育、健康、饮用水、住房、卫生设施、市场准入等多个方面。多维贫困这一概念和理论最早是由诺贝尔经济学奖得主阿玛蒂亚·森(Amartya Sen) 提出的。他在其著作《以自由看待发展》中,明确提出:“贫困必须被视为基本可行能力的被剥夺,而不仅仅是收入低下 ”。这对贫困的新界定,包含了两层涵义:一是仍然承认收入低下可以导致贫困发生;二是更大程度上将贫困视为是可行能力的被剥夺。在此影响下,很多因素如教育、医疗保健、公共基础设施的缺失,社会秩序的混乱,法律的无效甚至缺失,暴力、犯罪泛滥等因素,都会影响个人的可行能力,进而导致贫困的发生。阿玛蒂亚·森对于贫困的新界定,从理论层面丰富了贫困理论,从实践层面也将贫困救助覆盖人群进行了扩充,不要只聚焦于收入型贫困群体,也要考虑支出型贫困群体。阿玛蒂亚·森的能力贫困概念逐渐被接受,并在世界范围内得到了发展。从2010年开始的每年的联合国开发计划署(UNDP)《人类发展报告》中,都提到了全球多维贫困状况,对多维贫困测量的研究也是由阿马蒂亚·森发起的,报告使用了“全球多维贫困指数”,从教育、健康、生活水平三个贫困维度进行贫困的测量。随着经济的发展、社会进步和人类文明水平的提高,贫困的内涵和界定贫困的标准发生相应的变化,人们对贫困的认识不再停留于温饱层面,而是往跟高层次发展,人们追求的目标不再是温饱,而是综合性的发展,实现从“生存”到“发展”的升华。人们的美好生活需要不仅包含物质需要,也包含获得感、幸福感、安全感和尊严、权利等具有主观色彩的精神需要,包括满意的收入、稳定的工作、优质的教育、可靠的社保、优越的医疗、舒适的住所等。正是由于人们对美好生活的不断向往,对自由与发展的不舍追求,使得贫困的内涵不断演化,实现从单一维度向多维的转变。

  贫困这个世界性大题在我国尤为显著,我国有大杂居小聚居态势,且国土面积较为广阔,且国家东西部发展不均匀,城镇发展不均匀,使得全国实现全面脱贫问题难以解决。如今,中国已步入中等收入偏上国家行列,但收入不平等、贫富两极分化问题严重,农村作为新时代中国反贫困的主战场,贫困问题尤为严重。因此,选取合适的方式缓解贫困,缩小收入差距成为中国跨越“中等收入陷阱”的关键。随着中国贫困问题由绝对贫困转为相对贫困和社会排斥,收入之外其他维度的贫困表现突出,运用多维贫困识别贫困人口更符合现实要求,并且能够提供更加准确和丰富的信息。中国现有扶贫政策的对象识别主要以收入贫困为主,即以家庭人均收入水平是否低于贫困线标准来判定该家庭是否在反贫困政策的扶持范围之内。尽管基于收入维度的扶贫政策已成功地使中国农村贫困大幅度降低,但是经济维度的扶贫忽视了农村居民其他维度的贫困,且收入维度的脱贫并不意味着该农户能够获得良好的教育、健康以及生活条件。更为重要的是,基于单一货币维度的反贫困措施很可能造成两个方面的不良后果:一是部分收入水平距离贫困线相对较远的农户容易成为扶贫政策的次优选择目标,而这部分群体的贫困更多是由于教育、健康等维度的严重贫困引起的,并易于陷入持久性贫困状态。二是对于脱离贫困的农户而言,其在教育、健康、生活水平以及资产等维度的贫困会导致其经济维度的脱贫不牢固,该类农户极有可能由于某些负向冲击而重新返贫,并在脱贫和返贫的状态中摇摆。事实上,贫困意味着缺医少药、饥饿难耐、失学、失业、居无定所、环境恶劣、交通困难等各项基础设施得不到满足。因此,贫困是一个多维度的概念,如果仅从经济维度测量贫困,可能会导致生态环境、住房、交通、健康、教育、信息等其他贫困维度处于贫困状态的人口得不到及时的救助。

  习近平总书记指出:“消除贫困,自古以来就是人类梦寐以求的理想,是各国人民追求幸福生活的基本权利。”长期以来,中国致力于消除贫困,特别是十八大以来,我国在解决贫困问题上取得了巨大成效,但仍然没有完全消除贫困,深度贫困问题尤为凸出,说明我国目前的贫困现状需要采取特殊的、更具有针对性的措施。2015年11月29日中共中央、国务院颁布的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出了中国脱贫攻坚的总体目标:到2020年,稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿,义务教育、基本医疗和住房安全有保障;实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平,基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平;确保中国现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困。让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会,是党向全国人民作出的庄严承诺。党的十九大报告再次对打赢脱贫攻坚战作出部署,明确指出重点攻克深度贫困地区脱贫任务,确保到2020年我国现行标准下农村人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困,做到脱真贫、真脱贫。根据这一目标要求,必须坚持精准扶贫、精准脱贫的基本方略,继续推进开发式扶贫,在现有基础上不断创新扶贫开发思路和办法,不仅要确保生活在国家收入贫困线标准之下的农村贫困人口实现脱贫,还要帮助他们提高健康、教育、社会保障、就业等方面的水平,即在解决农村贫困人口绝对贫困的基础上改善他们基本可行能力不足的多维贫困状况。同时,在开发式扶贫方针下,扶贫开发模式由偏重“输血”向注重“造血”转变,脱贫致富终究要靠贫困群众通过自己的辛勤劳动来实现,因此,扶贫开发需要充分发挥金融扶贫的撬动作用,着力激发农村贫困人口(特别是有劳动能力的贫困人口)脱贫致富和加快发展的内生动力,提升他们的自我发展能力,以改善他们的多维贫困状况。

  金融是现代经济发展的核心,也是地区摆脱贫困的重要途径。现阶段,我国正处于全面建成小康社会的冲刺期,扶贫工作任务重大、时间紧迫,这要求各级政府转变贫困治理理念,把握贫困的多维属性,注重金融发展对地区多维贫困的影响,增强金融减贫的效率与可持续性。中国脱贫攻坚的主战场是农村地区,特别是偏远、特困的农村地区,这些地区往往金融产品稀缺、金融服务薄弱,需聚焦金融扶贫资源,大力发展农村普惠金融。普惠金融的概念从提出到广为接受是一个金融扶持弱势群体从认知到实践的历史过程。普惠金融自提出伊始便成为大多数发展中国家解决贫困问题、低收入人群特别是农民融资困难的一种有效的金融制度安排。构建普惠金融体系的目标在于完善农村金融市场竞争结构,服务广大农民和弱势群体,内生性地满足农村各类经济主体的融资需求,同时实现金融机构自身的可持续发展。在中国,从最初引进国外理念,到写进党的十八届三中全会的决议中,普惠金融概念背后是中国农村金融改革、农村社会发展现实的生动反映。长远来看,克服普惠金融发展过程中的困难,积极发挥普惠金融在贫困区域的作用,对整体上消灭贫困,公正、平等地让所有人特别是弱势群体享受到所需要的金融服务,促进人类共同发展有着非常重要的积极意义。普惠金融最本质的属性是广泛的包容性,这一特质最深刻的体现就在于普惠金融行业的发展能够帮助实现贫困减缓的目标。通过金融工具创新和金融服务普及,不仅能够实现农村贫困人口和贫困地区的脱贫致富;而且金融排斥下贫困人群对于基本金融产品和服务的迫切需求和国家对于金融扶贫减贫工作的持续关注本身也会促进普惠金融体系的不断完善。普惠金融的核心观念是倡导人人拥有平等的金融权利,立足于尽量满足每个平等个体的金融需求,尤其是为农村中低收入者提高收入、摆脱贫困提供金融支持,尽可能消除对弱势群体的金融歧视和排斥,将这一类处于“边缘”的人群同样纳入正规的金融服务体系之中,为他们提供所需的金融产品和服务。这些理念的贯彻实施能够帮助农村地区更好开展扶贫减贫工作。农村普惠金融这一理念是在普惠金融的基础上提出的,因为普惠金融的实质是为弱势产业、弱势地区和弱势群体提供金融服务,所以普惠金融的根本在农村。农村普惠金融是普惠金融的升级版和细化版,是基于普惠金融的研究,在农村金融排斥严重并对农村经济发展形成阻碍制约的背景下提出的。农村普惠金融是指立足机会平等和商业可持续性的原则,以可负担的成本为农村地区社会各阶层和各群体提供金融产品和服务的经济活动。农村普惠金融强调金融服务对农村地区,特别是边远、贫困农村的包容性,是指在成本可以负担的前提下,将以往受到传统金融体系排斥的农村地区的贫困群体吸纳进来,促使农村地区的金融能够服务到每一个个体,提升农村金融服务的可及性。发展农村普惠金融,能切实解决金融排斥问题,满足贫困、低收入群体和小微企业的多样化融资需求,帮助他们提升自我发展能力,是金融扶贫工作的主要着力点,也是实现脱贫攻坚目标的有效途径。

  脱贫致富的根本在于自身能力的提高,仅仅依靠政府的转移性支付无法实现脱贫的可持续性。影响农村普惠金融多维减贫绩效的因素是多方面的。第一,政府方面。一是农村金融基础设施及农村支付环境建设促进农民收入及医疗维度减贫。近年来,在各级政府和中国人民银行的持续推进下,农村金融基础设施得到显著发展,农村支付环境得到明显改善。这些农村金融基础设施的建设与支付环境的完善成为推动农民收入维度及医疗维度减贫绩效的重要因素。二是政府推动产融结合促进就业、教育及收入维度减贫。普惠金融可持续发展下的减贫效应离不开作为载体和“造血”平台的实体产业发展。利用金融活水可带动地区农业生产转型升级,向产业化发展,激活长期抑制的贫困地区土地、自然资源、潜在资金等生产要素,从而实现“输血扶贫”向“造血扶贫”的转变。第二,普惠金融机构方面。一是金融产品创新推动收入维度减贫。农村普惠金融机构在政府引导支持下,推出以土地流转、农村产权抵押、创业无息贷款等融资贷款创新产品,直接拓宽贫困农户的融资渠道,为贫困农户提供进行生产经营提供资金,可以破解贫困农户融资难题,提高贫困农户的融资可得性,从而直接对贫困农户收入产生影响,实现收入维度减贫。二是农村普惠金融机构体系日趋完善,推动各维度减贫协调发展。由于金融机构的逐利性本质、农户缺乏合格的抵押担保品等原因,在农村地区的传统金融机构往往会对农户产生金融排斥行为,农户难以获得传统金融机构的信贷资金。有些农户出于对资金的迫切需求,可能会转向一些不正规的民间借贷机构如地下钱庄等寻求帮助,容易落入高利贷的陷阱,由此背上沉重的债务。近年来普惠金融机构不断发展,贫困地区的金融组织机构建设从以前单一的邮政储蓄、农业银行、农村信用社等传统金融机构逐渐向政策性金融机构与商业金融机构配合、农业银行持续发力,农商银行、村镇银行及农村资金互助社等新型农村金融结构蓬勃发展、民间融资活动有序运行的多项合力转变。普惠金融机构不仅推进传统的信贷服务,还提供储蓄、保险、咨询、 汇兑结算等其他金融服务,有效降低农户享受金融服务的门槛,增强农户对自然灾害、疾病等风险抵御能力,减少“因灾致穷”和“因病致穷”的情况,为农户收入的保值增值提供保驾护航。随着普惠金融机构体系的日趋多元和完善,普惠金融服务更加向贫困农户倾斜、向精准服务倾斜、向“造血扶贫”倾斜。第三,贫困农户方面。每一个公民可以平等获得所需的金融服务是公民的合法权利之一,即人人拥有平等的金融权。普惠金融机构通过践行“普惠金融” 理念,为每一位贫困农户提供所需的金融服务,是保护好农户的合法金融权益。同时,普惠金融机构大力推广与宣传普惠金融政策、普惠金融服务等,针对农户进行金融教育,不仅可以帮助农户提高权益保护意识,还可以提升农户的金融素养水平,有利于帮助农户在进行各种金融抉择或面临金融纠纷时,能够维护好自身的合法金融权益,提高农户权利地位。

  总之,农村普惠金融发展能够有效缓解农村地区的金融排斥,通过为农村贫困劳动年龄人口自我发展和农村地区整体发展提供所需要的金融产品和服务,直接或间接帮助农村贫困劳动年龄人口提高多方面的脱贫致富能力,从而改善他们的多维贫困状况。一方面,农村普惠金融能通过在“渗透性”“使用性”“效用性”“质量性”和“承受性”等方面的发展,拓展金融在农村地区发展的宽度和广度,使更多农村贫困劳动年龄人口能长期地、平等地、以可负担的成本获得所需的金融产品和服务,从而激发他们脱贫致富和加快发展的内生动力,提升他们的自我发展能力,直接改善他们的多维贫困状况。另一方面,农村普惠金融发展能够推动农村经济增长和收入分配优化,促使发展成果惠及农村贫困劳动年龄人口,从而在提高他们收入水平的基础上间接改善他们的多维贫困状况。农村普惠金融发展能促使金融产品和服务在更大、更广范围内发挥“造血”功能,增加投资机会,提高资本配置效率,推动农村经济增长和收入分配优化。

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