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陈柳钦:金融危机背景下美国金融监管构架改革剖析

陈柳钦陈柳钦 08月13日 11:06 发布于[财经杂谈]
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  陈柳钦,教授,著名学者,产业经济、城市经济、能源经济、林业经济和金融问题专家。历任人民日报社《中国能源报》社评论部主任,中国能源经济研究院副院长、首席研究员,人民日报社《中国城市报》社副总编辑,中国城市管理研究院院长、研究员。现为钦点智库理事长。

  美国作为一个金融市场最发达、金融监管制度最完备、金融创新最活跃的国度,在很长一段时期内都是发展中国家的效仿对象。特别是在世界银行、国际货币基金等国际经济组织和本国精英的大力推崇下,美国的制度和方式,成为发展中国家建设本国金融市场和金融监管体制的典范。但是本世纪最大的一场金融危机,却恰恰在美国引爆,此情此景,不能不引起人们的深思。肇始于美国次贷市场的危机终于扩散到全世界,而成为了一场“百年不遇”的全球性金融危机。这场金融危机波及之广、影响之大、危害之深、情况之复杂超出了人们的预想,严重冲击了美国经济乃至世界经济。

  一、美国现行金融监管体系的框架及其缺陷

  1、美国金融监管体系的历史演变。经过20世纪30年代的大危机之后,人们对自由竞争的金融市场的优点产生了怀疑,认为金融体系具有内在的不稳定性。为了保障金融改革措施的实施,美国政府颁布了一系列的对银行体制改革的法令,旨在构建一个新的银行制度。而其中最有代表意义的是1933年6月16日通过的《格拉斯-斯蒂格尔法案》(Glass-steagall Banking Act),也称《1933年银行法》。继《格拉斯-斯蒂格尔法》之后,美国国会又相继颁布了《联邦储蓄制度Q条例》、《1934年证券交易法》、《投资公司法》等一系列法案,逐步形成了金融分业经营制度。美国国会又在1956年通过了《银行控股公司法》(Bank Holding Company Act 1956),堵塞了银行业控股公司持有证券机构股份来间接从事证券业的漏洞并进一步隔离了商业银行和投资银行业务。1956年《银行控股公司法》在1970年(《银行持股公司道格拉斯修正案》)得到了进一步的修正。1978年,美国出台了《国际银行法案》(International Banking Act of 1978),该法按规定此后新进入美国的外资银行的经营范围也要受到《格拉斯-斯蒂格尔法》的管制。1987年,国会通过了《银行公平竞争法》(Competitive Equality Banking Act )堵塞了格-斯法的另一个漏洞,即通过设立“非银行业银行”(Non-Bank Banks)①来间接从事银行业。尽管分业经营割裂了金融业内部的联系,改变了金融业自然发展的轨迹,然而其防范风险的功效却可见一斑。分业经营切断了银行与证券市场的联系,成为防范经济危机再次发生的一道防火墙,美国银行业出现了相对平稳时期。

  美国为了顺应国际金融产业日益融合的趋势,提高本国金融业的国际竞争力,从20世纪80年代初就开始了金融管制放松的进程,其金融机构逐步拓宽经营范围,打通了银行、证券和保险之间的“防火墙”。1990年后,美国金融衍生品市场蓬勃发展,各种创新型金融产品层出不穷,偏偏在这个时候,美国政府放松了金融管制。放松管制浪潮在20世纪80年代末至90年代初达到高潮,一方面带来了金融业的蓬勃发展,但另一方面也引发了新一轮的金融危机。特别是进入20世纪90年代,英国巴林银行、日本大和银行的倒闭以及亚洲金融危机的肆虐使人们认识到,风险始终伴随着金融机构的运行,金融机构作为经营风险的特殊结构,其拥有大量的资金,一旦出现问题,对整个社会、实体经济会产生巨大的冲击。为此,政府应该防患于未然,时刻对金融机构实施审慎监管①,督促金融机构稳健经营,从而防范金融危机的发生,保障整个金融体系的稳定。1999年11月4日美国参众两院通过的《1999年金融服务现代化法案》(Financial Services Modernization Act of 1999)废除了1933年制定的《格拉斯-斯蒂格尔法案》中的第20条(禁止会员银行与任何从事有价证券业务的机构进行联营),从法律上消除了银行、证券、保险各个金融机构在业务范围上的边界,允许商业银行以金融控股公司(FHC)形式从事包括证券和保险业务在内的全面金融服务,实行混业经营。美国在1999年之前实行个别立法、分业监管的体系。银行领域有银行法(《格拉斯·斯蒂格尔法》),证券领域有证券法、证券交易法,保险领域有州保险法。《1999年金融服务现代化法案》从金融机构的稳健经营、投资者的保护、公平竞争等目的出发,制定了多项监管规则。随着1999年美国通过了《金融服务现代化法》,美国的金融监管出现了一些新变化。《1999年金融服务现代化法案》颁布以后,美国改进原有的分业监管体制,形成一种介于分业监管和统一监管之间的新的监管模式,学界称之为“伞形监管模式”。在这种模式下,金融控股公司的各子公司根据业务的不同接受不同行业监管机构的监管,而联邦储备理事会为金融控股公司伞状监管者,负责评估和监控混业经营的金融控股公司整体资本充足性、风险管理的内控措施以及集团风险对存款子公司潜在影响等。另外,美国的州政府在银行业、保险业和证券业方面也具有一定的监管权限,尤其是对保险机构享有全面的监管权。

  2美国“双重多头”金融监管体制框架。2008年金融危机爆发前,美国采取的是“双重多头”金融监管体制。双重是指联邦和各州均有金融监管的权力;所谓“多头”是指在一个国家有多个履行金融监管职能的机构。美国政府在联邦一级的金融监管机构主要有;联邦储备体系(Federal Reserve System,FRS)、货币监理署(Office of the Comptroller of the Currency,OCC)、联邦存款保险公司(Federal Deposit Insurance Corporation,FDIC)、证券交易委员会(Securities and Exchange Commission,SEC)、联邦住房放款银行委员会、联邦储备贷款保险公司、全国保险监管者协会(NACI)、联邦储备监督署(Office of Thrift Supervision,OTS)和国民信贷联合会等,分别对各类金融机构实施专业的交叉监管;对银行业的监管有前三大联邦机构和州政府管理机构组成。如图1所示。货币监理署是1963年依据《国民银行法》设立的,其隶属于财政部,但对财政部保持相当大的独立性,直接对国会报告并负特殊的责任。货币监理署是美国国民银行的主要管理机构。货币监理署的主要职责包括:(1)对银行进行现场检查;(2)颁发国民银行、外资银行分行的执照;(3)审批国民银行设立分支机构,资本、公司或银行结构等变更事项;(4)对违法违规行为或不稳健经营行为采取监管措施,撤换银行管理人员或董事,协商改进银行经营方式,颁布处罚令,采取民事经济处罚;(5)制定并下发有关银行投资、贷款及其他操作的法规。联邦储备体系即美国的中央银行(体系),通常可简称为美联储(Fed),是根据1913年的《联邦储备条例》设立的,它是由联邦储备理事会、联邦公开市场委员会、联邦储备银行、会员银行和四个顾问委员会组成。联邦储备理事会是联邦储备体系的最高决策机构,具有制定货币政策和金融监管的双重职能,但在日常工作中,主要的任务重心是执行金融监管的职能上。美联储的金融监管职能通过联邦储备银行对会员银行的监督管理来履行。联邦储备银行主要负责监管参加联邦储备体系的州立银行、银行持股公司和外资银行。联邦存款保险公司是根据1933年银行法设立,是美国联邦政府的一个金融管理机构,主要责任是为商业银行的存款提供保险。为避免与货币监理署和美联储的重复监管,联邦存款保险公司主要关心未加入联邦储备体系的投保银行。

  尽管《1999年金融服务现代化法案》提出了所谓功能监管①的概念,但实践中仍保持了由各监管机构对证券、期货、保险和银行业分别监管的格局。这样的格局无疑符合美国一直倡导的分权和制约的精神,正如格林斯潘在《动荡年代》(The Age of Turbulence)里写到的,“几个监管者比一个好”。可以说,美国实行的这种“双重多头”式金融监管体制既是美国联邦制度高度分权所要求的,也是在多次出现金融危机以后不断总结经验教训、不断修正监管体制的结果。这种纵横交错的立体监管模式主要的优点在于:一是可以发挥监管专业化分工优势。每个监管机构只负责相关监管事务,有利于细分每项监管工作,突出监管重点,监管的力度较强。二是有监管竞争优势。可避免监管机构权力过于集中,多重监管机构同时并存,相互制约,相互竞争,在竞争中可以提高监管效力。应该承认,美国的这套金融监管机制确实在历史上支持了美国金融业的繁荣。

  3美国现行金融监管体系存在的缺陷。现行美国金融监管貌似涵盖了对金融机构方方面面的监管,但是,此次以次贷危机为导火索的金融危机,使得美国金融监管中的问题“原形毕露”,美国人引以为豪的发达的金融监管体系在金融危机面前显得不堪一击。美国次贷危机引发的金融危机暴露出美国金融监管体系存在着严重的问题,过去曾经被人们推崇的美国分散制约式的功能型监管体系在危机面前漏洞百出。

  (1)多头监管。同时接受多家监管机构的监管是美国金融机构的常态。多头监管是指美国的金融监管机构中实行分业监管。但实际上,金融机构已经进入了混业经营阶段,金融产品之间有着千丝万缕的联系。那么在这种情况下,监管和被监管者之间存在着明显的重叠和错配。美国设计署模拟了一种极端情况——一家经营所有金融业务的“全能金融控股公司”,结果发现,有权对这家控股公司进行直接监管的机构就有9家。实际上,根据该署对花旗、摩根大通的调查,对这两家集团有监管权的机构远远超过这一数字①。美国金融监管机构既有联邦的,也有州一级的,针对不同的业务领域,设立了不同的监管机构。以花旗银行为例,它不但要受到货币监理署、联邦储备银行、联邦存款保险机构、储蓄机构监管署以及证券交易委员会的监管,还要受到50个州的地方监管者的监管。这些机构之间存在着交叉和重复监管的现象。没有任何单一金融监管机构拥有监控市场系统性风险所必备的信息与权威,现有金融监管部门之间在应对威胁金融市场稳定的重大问题时缺乏必要的协调机制。由于监管目标和监管文化的不同,各监管机构在金融机构新设标准、信息报送格式和程序、内部风险控制制度、资本充足率标准、高级管理人员资格审查、金融机构兼并收购等各个方面几乎都存在不同的规定。大型金融集团每年仅在年报的准备和报送上就得花费至少2个月的时间。金融机构还常常因同一件事、在同一个部门(或子公司)不停地接受不同监管机构的现场检查。近年来,一直有华尔街人士抱怨,美国监管体系不仅机构太多,而且权限互有重叠。在全球金融市场密切相连的情势下,这种过度监管正导致美国的资本市场日益丧失全球竞争力。其依据是美国在国际公开市场中筹集的证券份额近10年来不断下降。“美国需要一个统一的监管机构。”经历了惊心动魄的华尔街金融危机,2008年9月卸任花旗银行董事长的查尔斯·普林斯说,尽管“危机有多方面的原因,但像现在这样一个管你,一个管他,还有一个管其他人当然会出问题”。

  (2)监管疏漏。在监管重叠的同时,美国“双重多头”金融监管体制还存在监管疏漏。1998年长期资本管理公司(Long-Term Capital Management,简称LTCM)突然濒临破产,如此大规模、如此广泛参与外汇市场、期货市场、货币市场和证券市场的金融机构,竟然没有一个机构宣称对它实施过监管。在LTCM事件中,许多银行在对美国长期资本管理公司的投资细节毫无了解的情况下,就把大量的资金贷与其从事高风险投资。直到美联储最终调查才发现问题的严重性。这足以证明:金融监管机构在履行监管职责的过程中充满挑战,金融监管机构需要不断地创新方法以认定和处理对金融制度构成潜在威胁的风险。LTCM只是那些未受监管的上千家对冲基金中的一家。还有,我们知道,20世纪90年代初,美国主要的商业银行和证券公司都建立了衍生产品部,大力拓展结构化产品业务。这些结构化产品已经不是传统意义上的期权、期货或掉期产品,而是多种基础产品与多种基本的衍生产品的复杂混合体。10多年过去了,尽管结构化产品已经成为金融机构的重要收入来源,至今没有一个监管机构宣称对这些产品的运行、风险揭示、投资者保护和海运运作负有监管责任。监管权力的分散容易导致监管空白。

  (3)监管失控。在监管缺失的情况下,金融衍生品如细胞分裂,疯狂繁衍。这就好像阿拉伯神话中描写的,“他呼唤出了魔鬼,却再也没有能力把它装回瓶子里。”在围绕次贷和次债进行的各种衍生过程中,监管是严重失控的。首先,从源头次贷发放来看,一些金融机构为更多更快地发放次级贷款,有意放松对贷款人基本贷款资质和条件的审查。由于过度竞争,一些贷款机构和开发商达成“默契”,部分借贷人购房时甚至是“零首付”。因为他们只要把次贷转卖给“两房”后自己就是安全的。加之借贷人持续还款能力偏弱,这些作为次债基础资产的次贷在发放时就埋下了极大的隐患。其次,在次贷通过证券化转为次债的过程中,不仅存在担保过度的问题,而且信用增强的手段过于单一,主要是依靠“两房”背后的隐性国家担保。最后,围绕次贷和次债进行的一系列衍生过程中,每个环节的信用评估是相互脱节的。每个环节掌握的信用评级和有关信息都只是一个碎片,以至于一些人、机构甚至不清楚自己买的是什么时,就把口袋里的钱交给了衣冠楚楚的金融精英们。如今,无论风险管理手段多么完善的金融机构,都难以避免因为机构内部原因或市场外部的变化而遭受风险事件的影响,这是由现代金融市场和金融机构的高杠杆率、高关联度、高不对称性的特性所决定的,现代金融体系内的风险产生和传递呈现出了新的特征。

  二、美国《现代金融监管构架改革蓝图》的提出

  美国金融监管体制的弊端不是没有被发现。美国国会下属的独立的政府问责办公室(Government Accountability Office,GAO)①早在2004年10月就发表了题为《行业发展促使再思美国监管结构》的报告。该报告指出,“尽管美国各个金融监管当局也努力推行了一些金融监管方面的改革,比如20世纪90年代以来,对于大型复杂的金融机构,监管更加关注其高风险的领域;加强了美国各个监管者之间和跨国监管者之间的沟通,但总体而言,美国并没有顺应全球协调、统一监管标准的潮流和行动而采取根本措施,改变其金融监管架构,越来越多的人员开始质疑美国目前分散的监管体系是否适应今天的市场环境,特别是一些大型、复杂的金融机构采用并表方式管理他们的风险”;“尽管单靠完善监管架构本身并不能确保监管者能够实现监管目标,但架构本身的合理性确实有助于帮助或者阻碍实现持续、一致和全面的监管”。该报告主要的建议是“考虑在维持现有监管架构不变的前提下,进行监管整合,成立一个新的机构专门负责监管复杂的、国际活跃的金融机构”。

  美国金融服务圆桌组织(Financial Services Roundtable)②在2007年11月发布了《提升美国金融竞争力蓝图》(The Blueprint for U.S.Financial Competitiveness),其中批评了美国所采用的规则监管(roles-based regulation)方法,认为过细的监管规则“限制了监管者适应全球市场变化的能力,造成金融机构新产品和新服务的推出越来越难,导致监管者和金融机构之间更多的是对抗而不是合作,降低了监管的灵活性”,并建议美国金融监管机构采用原则监管(principles-based regulation)方法。与此同时,纽约州保险厅已经发布了一项草案,明确了针对保险业和监管部门的监管原则各10条,旨在使该州成为第一个对保险业引入原则监管的州监管厅。起草该草案的负责人迪纳罗(Eric R.Dinallo)认为,纽约必须具备最好的、最有效率的金融服务以保持其全球金融中心地位,这就意味着要采用原则监管。美国财长保尔森和美联储主席伯南克也多次发表演讲呼吁美国监管部门应采用原则监管方法。

  目前,在美国社会和政治精英群体中间有这样一个共识——那就是美国当今的金融监管构架跟不上形势,跟不上市场的发展,跟不上金融产品的发展,如果不改正以后还会出大问题。2008年3月,美国商会发布《增强美国资本市场地位:对美国各行业的一个挑战》,指出美国的金融监管必须适应商业环境的变化,否则将减弱它在全球资本市场的长期竞争力和影响力。美国要想在支持整个金融体系不断创新和发展过程中,能够有效地防范各类系统性风险,提升其监管效率,继续维持美国金融业的比较竞争优势,改革其现有金融监管体系与架构是必然的选择。金融危机的恶化进一步暴露了美国监管体系的内在缺陷。置之死地而后生,美国人已经开始反思其金融监管缺陷。面对次贷危机中暴露出的风险管理的制度性缺陷,2008年3月29日美国财政部公布了《现代金融监管构架改革蓝图》(Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure)(以下简称“改革蓝图”),提出对美国金融监管体制进行重建,建立以目标为基础监管模式,并认为这种监管模式能够鼓励和支持金融创新,促进金融体系有效竞争,同时更好地管理金融风险。尽管这一改革方案最终能否得以实施、或在多大程度上能够得以实施尚不可知,但因其对美国长期以来形成的金融监管体系提出了一系列重大改革措施,将对美国金融体系产生巨大影响,因而被誉为1930年代“罗斯福新政”以来美国对金融监管体制所进行的力度最大的改革。

  三、美国金融监管构架改革的主要内容

  1、美国金融监管构架改革的短期目标和途径。改革的短期目标主要是解决当前美国住房抵押金融市场监管缺失的问题,并加强监管机构的合作。实现这一短期目标的途径包括:(1)强化总统金融市场工作组(President’s Working Group on Financial Markets,PWG①)的协调作用。改革蓝图强调了短期内总统金融工作组在金融系统风险监测、市场一体化、投资者和消费者保护以及提高资本市场竞争力等方面的协调作用,总统金融市场工作小组的会员应该有所扩大,将货币监管署(the Office of the Comptroller of the Currency,OCC),联邦存款保险公司(Federal Deposit Insurance Corporation,FDIC)及美国储蓄管理局 (U.S. Office of Thrift Supervision,OTS)的领导都包括进来,这主要是为了解决目前处理次贷危机恶化出现的金融监管协调问题。同样,视情况而定,总统金融市场工作小组应该具有对其他国内或国际监管机构提供咨询的能力。(2)赋予美联储对非银行金融机构进行实地监察的权力。2007年和2008年信贷市场出现中断,这需要联邦储备银行解决与贴现窗口(discount window)和对金融体系总体流动性供应方面有关的某些根本问题。联邦储备银行考虑了其他的不同方式来为金融体系提供流动性,包括与非存款机构相关的总体流动性问题。在联储流动性提供方面,通过现场检查和联储决定的其他方式来实施,赋予美联储采取合理的方式获取所有金融机构的融资信息和流动性信息的权力,并逐步加强美联储作为金融市场主要监管者实施综合性监管的职能,逐步建立最优的监管框架。次贷危机发生后,美联储采取了诸多创新性的举措向市场提供流动性,但仍然没有从根本上解决问题,短期内还需要美联储继续加强市场流动性的监测。(3)成立抵押贷款委员会(Mortgage Origination Commission,MOC)。2007年和2008年次级借款人的贷款拖欠(delinquency)、贷款违约(default)和取消抵押品赎回权(foreclosure )的比率较高,这凸显了美国抵押贷款发起的监管制度存在的缺陷。针对次贷危机中凸显的金融监管缺失问题,改革蓝图提出应在联邦层面设立一个抵押贷款委员会,总统应该为抵押贷款委员会委任一名任期四到六年的负责人,负责人将主持一个由联邦储备银行、货币监管署、美国储蓄管理局、美国联邦存款保险公司、国家信贷管理局(National Credit Union Administration)以及美国州银行监管协会(Conference of State Bank Supervisors)的负责人(或其指定人员)共七人组成的委员会。主要职责是审查各州关于抵押贷款市场的许可程序和内容;制定全国统一的抵押贷款业务资质标准;定期评估和审核各州关于抵押贷款市场监管的行政许可、行政监查和行政执法工作,而全国抵押贷款方面的法律应由美联储制定。另外,要加强联邦执法机构对房贷方面的法律实施力度,提高抵押贷款信息的透明度。

  2、美国金融监管构架改革的中期目标与途径。改革的中期目标是消除美国金融监管体制中的监管重叠,提高对金融体系监管的有效性。实现这一目标的途径包括:(1)废除储蓄章程(Thrift charter),合并货币监察署和储贷会监管署。作为应对大萧条的举措,1933年国会创建了联邦储蓄协会宪章(Federal Savings Association Charter)(往往指联邦储蓄宪章)。起初联邦储蓄宪章专注于为居民抵押贷款提供稳定的资金来源。随着时间的推移,联邦储蓄贷款的权限扩展到居民抵押贷款之外。由于抵押金融市场快速发展和激烈竞争,现行的储蓄章程显得非常陈旧,改革蓝图提出在两年内废除联邦储蓄章程,将其纳入国民银行章程(National Bank Charter),并提出,在这个期间同时完成财政部下属的货币监察署和储蓄机构监管署的合并。(2)设立联邦保险监管机构。过去135年,保险业由州监管当局进行监管,联邦政府对保险业务只是进行调节而很少进行监管。而保险业的快速发展对这种管理体系提出了新的挑战。为了提高金融监管的效率,改革蓝图提出设立一个联邦保险监管机构,来制定联邦保险规章以及对保险业进行监管。具体设立的过程是,要求国会在财政部下设立一个国民保险办公室(Office of National Insurance,ONI),国民保险理事会(Commissioner of National Insurance)将领导国民保险办公室,并拥有明确的管理、监督、执法和善后(rehabilitative)权利,以监管全国性保险公司和全国性代理机构的组织、注册、运营、管理和监督。(3)明确州注册银行(state-chartered banks)的监管机构。为了减少联邦与州两级复合监管体制的效率损失和监管重叠,改革蓝图建议直接由联邦实施对州注册银行的监管,其具体的监管业务可由美联储或者联邦存款保险公司承担,从而提高监管效率,避免重复监管的现象。(4)由关联储监督支付与结算。在美国有多种支付及结算系统,包括大额和零售支付的结算系统,以及证券和其他金融工具的结算系统,但没有一个统一的、专门的规章制度,同时在金融监管中,对于支付和结算系统也没有着重强调。改革蓝图提出由美联储负责构建一个高效的现代支付结算系统,并建立支付结算系统监管框架。美联储应当承担支付清算系统的主要监督责任,有权设计对于金融系统非常重要的支付清算系统,全权负责制定监管标准;美联储可能得到支付和转移证券的监管权。(5)合并期货与证券监管。当前市场已经显著收缩(如果不是完全消失)的现实是造成期货和证券市场之间实行分业监管的最初原因。在20世纪30年代,当《商品交易法》(Commodity Exchange Act)和《联邦证券法》通过之时,期货和证券市场确实是完全分开的。直到20世纪70年代末期,当期货交易快速扩张超出农产品范围、并将不断增多并最终成为主导的非农产品包括在内之前,上述分业监管的模式都是有效的。产品和市场参与者的融合、市场联系以及全球化使得期货和证券市场的分业监管难以为继,潜在地具有不利的影响并导致效率低下。随着期货贸易的扩大,现实市场的实物商品交易已经大大减少,减少和收敛证券以及期货市场是十分必要的,而且对于期货和证券市场的统一监督和管理也变得重要起来。为此,改革蓝图提出合并证券交易委员会(SEC)和商品期货交易委员会(CFTC),对期货和证券行业提供统一的监管。

  3、美国金融监管构架改革的长期目标与途径。改革的长期目标是构建最优的金融监管架构,提高美国金融业的竞争力。当前由不同机构分别对银行业、保险业、证券业和期货业实施的功能监管框架难以适应金融发展。改革蓝图提出要构建最优的金融监管架构,这个架构有三个支柱:市场稳定监管部门(Market Stability Regulator)、审慎金融监管部门(Prudential Financial Regulator)和商业行为监管部门(Business Conduct Regulator)(如图2)

  注:1包括可以获得联邦存款保险的存款性公司和可以获得保险担保基金的保险公司。2包括证券公司、期货公司、交易所、投资顾问、私人资本工具和溢额保险公司(surplus line insurers)。

  (1)设立市场稳定监管部门(Market Stablility Regulator),履行金融市场稳定职责。改革蓝图提出金融市场稳定性监管部门应该负责可能影响实体经济的总体金融市场稳定性状况。鉴于其促进总体宏观经济稳定的传统中央银行的定位,在最优框架内,联邦储备银行应该继续起这一角色的作用。联邦储备银行在保持市场稳定性角色中的一个主要职能应该继续通过执行货币政策及为金融体系提供流动性的传统渠道来行使。此外,联邦储备银行应该被赋予一种不同的、又是非常重要的监管职责,以及专注整个金融体系的广泛权利。就其重铸的监管角色而言,联邦储备银行应该拥有如下特定的权利:收集适当的信息、披露信息、在规则制定方面与其他监管部门协作,并为保持金融市场的总体稳定在必要时候采取纠正措施。(2)设立审慎金融监管部门(Prudential Financial Regulator),接管目前联邦谨慎监管机构的职能。改革蓝图建议构建审慎金融监管部门,负责目前由货币监理署和储蓄机构监管局等机构所承担对获得政府担保的金融机构的监管,并负责金融控股公司的监管。审慎金融监管机构将针对联邦储贷机构和保险机构建立新的特许体系,以使得各种类型的金融机构能够在合规的前提下展开竞争,而不是受制于差异化监管。(3)构建商业行为监管部门(Business Conduct Regulator),为金融市场实务制定行为标准,保护消费者和投资者利益。商业行为监管机构为各类金融机构市场准入、出售金融产品和服务制定一套国家标准。同时还要负责各类金融业务风险披露和金融创新活动的监管,在控制金融风险和鼓励金融创新之间求得平衡。

  四、现代金融监管构架改革蓝图折射的美国金融监管理念转变

  美国推动金融监管架构改革的主要动因是次贷危机蔓延对美国金融市场产生的巨大影响,由此引发学界和监管层对美国金融监管体制的反思。改革一方面要亡羊补牢,另一方面更要放眼未来,提高美国金融业的竞争力,其中折射出的美国金融监管理念转变值得我们关注。

  1、从机构导向监管向业务导向监管转变。新的改革蓝图最显著的特点是扩展了美联储的监管职责,赋予美联储综合、跨业协调监管的权限,特别强调了赋予美联储处理金融系统稳定问题的权力,这就使得美联储能够集中关注与金融系统稳定相关问题并作出处理。从历史上看,美联储综合、跨业协调监管职责不断扩大是一个发展的过程。最初美联储主要监管商业银行,1956年《银行控股公司法》赋予美联储对银行控股公司的监管权,1991年《外国银行监管促进法》赋予美联储对外国银行在美国的分支行和办事机构的监管权,1999年《金融服务现代化法》授予美联储伞型监管机构的职能,而其他监管机构被赋予功能监管的角色。改革蓝图提出要使美联储成为金融稳定的中坚,美联储的监管权力从商业银行扩展到投资银行及对冲基金等,提升其防范金融系统风险的能力,并使其成为整个金融体系的稳定器。改革蓝图确定了逐步实现从分机构、分业监管向综合、跨业监管的转变,这是符合金融发展潮流的。

  2、从监管局部性风险向监管金融市场系统性风险的转变。要最大限度地防止金融风险的跨市场传导和扩散,客观上要求金融监管体系必须做到金融风险的全覆盖,不能在金融产品和服务的生产和创新链条上留下金融监管空白。而要做到这一点,必须赋予相关机构对金融市场稳定的职责,使其能够有效监测金融市场的局部风险和系统性风险。新的改革蓝图赋予美联储监管金融市场系统性风险的责任,从监管理念上实现从监管局部性风险向监管金融市场系统性风险的转变。三支柱的最优目标架构也体现出从消费者的权益保护、对所有金融机构金融风险的监测和对政府担保相关的审慎金融监管,基本上做到了对整个金融市场系统风险的全覆盖。

  3、从规则导向监管向目标导向监管的转变。在监管方式和理念上,实行规则导向还是目标导向是重要的问题,这也反映了在维护金融稳定和促进金融创新之间如何权衡的问题。新的改革蓝图顺应现代金融发展的潮流,强调了灵活的目标导向监管才能够更好更有效应对金融发展中出现的各种新问题,在金融监管理念实现了从规则导向监管向目标导向监管的转变,也只有这样才能够实现构建最优金融监管架构的目标,并协调好金融市场稳定监管、审慎金融监管和商业行为监管三个支柱之间的关系。相比规则导向监管区分银行、保险、证券和期货的分业监管模式,以目的为导向的监管注重监管的目标,不再区分银行、保险、证券和期货几个行业,而是按照监管目标及风险类型的不同,将监管划分为三个层次:第一层次是着眼于解决整个金融市场稳定问题的市场稳定监管;第二层次是着眼于解决由政府担保所导致的市场纪律缺乏问题的审慎金融监管;第三层次是着眼于消费者保护,解决商业行为标准问题的监管。三个层次监管目标和监管框架紧密联系,使监管机构能够对相同的金融产品和风险采取统一的监管标准,将大大提高监管的有效性。改革蓝图提出金融监管权力必须集中,只有这样才有利于提高监管效率。对于银行、保险、证券和期货几大行业的日常监管事务,将分别集中到联邦一级的单一监管机构,从而精简机构设置、减少协调沟通成本、提高监管效率。

  五、对我国的启示

  由于美国金融监管改革方案中涉及一些联邦监管机构的权力增加,一些监管机构的职能被削弱,因此支持与反对的争议在所难免。但美国必须实施金融监管体制改革,只有这样才能推动美国经济的发展和长期繁荣。虽然改革或许需要数年时间,或者仅落实了部分措施,这也将意味着美国对自内战后逐渐形成的金融监管体系做出了重要调整,至少,这份改革方案仍有可能为美国政府今后的行动提供参考。

  金融危机中凸显出的投机破坏性问题,促使我们认真思考金融监管与金融危机的关系,世界各国的金融监管体系的变迁都给予我们一个启示:金融监管是金融这个现代经济“神经中枢”的“安全阀门”,加强金融监管是维护国家经济安全的重要保证。这次美国金融危机的爆发说明,在金融业高度混业经营并快速发展的背景下,这种分散式的监管制度安排无法有效监管金融市场,甚至有可能因为其内部的协调和分工不明确而延误化解金融风险的有利时机,致使金融体系风险进一步累加而形成系统性风险,最终导致了系统性风险以危机的形式爆发。

  改革开放30年来,我国金融监管体系从无到有,从改革开放前中国人民银行一家集金融业务与管理于一身,到银行、信托、证券、保险等金融机构逐步成立,人民银行专门行使中央银行和金融监管职能,再到今天随着分业经营金融体系的建立和巩固,我国确立了人民银行、银监会、证监会和保监会“一行三会”的金融调控监管模式。在这一体制下,银行、证券和保险的监管机构相对独立、各自设立自己的分支机构,这种监管模式的专业性和力度较强,监管的针对性和效率较高,同我国分业经营体制基本是适应的。

  然而,随着经济的不断发展,金融结构也变得日益复杂,一些新的金融工具如银证合作、银行与基金合作、投资连接保险产品等在我国不断涌现,混业经营初见端倪,证券、银行、保险三者之间的界限越来越模糊,这对现行分业监管的有效性提出了严峻的挑战。目前我国金融市场上已经出现了若干真正意义上的金融控股公司。以中国平安为例,该公司已经获得了保险、证券、银行、信托、资产管理等几乎所有金融汗液的牌照,成为一家真正意义上的“金融百货公司”。对于任何一家这样的全能金融公司而言,都存在通过转移定价和资源调配来规避“一行三会”监管的空间。当前的“一行三会”监管体制在混业经营趋势下,弊端日益暴露,在交叉业务领域各监管机构争权力、推责任的情况严重。“一行三会”的监管体制也使监管运行成本膨胀,监管效率下降。尽管分业经营、分业监管模式基本适合我国金融市场发展的现状。但金融混业经营的发展趋势与美国混业经营下的金融监管失败表明,金融监管模式必须适应市场发展变化的需要。为提高我国在国际金融市场的竞争力,我们应在加强金融监管的同时,积极引导并推进混业经营的发展。由此,金融业务间的相互融合与相互渗透将逐渐模糊金融业务边界与范围,使得严格的分业监管难以有效控制金融风险。

  混业经营、统一监管已成为新世纪全球金融业的一个发展趋势。美国的本次金融监管改革蓝图将七家监管机构精简为三家,在很大程度上是为了改变多头监管的格局。政出多头,既让被监管者感到无所适从,也为被监管者提供了寻租或套利的空间。诚然,我国金融监管体制改革要比其他行政管理体制改革更慎重、更稳妥,是否实行“大部制”也值得探讨,但推进金融监管体制改革势在必行。在金融监管的改革进程中,我国可以首先建立综合性金融管理机构─中国金融监督委员会,成为全国金融行业监管的总牵头人,负责统一制定我国金融业的发展规划,通盘考虑和制定金融法律法规,协调监管政策和监管标准,监督和评估金融部门的整体风险,集中汇总各种监管信息,统一调动监管资源。这一阶段,银监会,证监会,保监会依然要分别在各自监管领域加强监管。从长期看,我国必定走向全面混业,因此等市场发展成熟,金融监管积累一定经验,可以考虑将银监会、证监会和保监会等监管机构并入国家金融管理局,由后者成为金融业统一的监管机构,使我国金融监管制度与国际先进的金融监管制度接轨。

  不过,我们同时要始终牢记的一点是,没有永恒不变的最优制度模式,而正是由于经济和金融业的迅速发展才促使我们对改革金融监管体制以更好地推动金融业和经济的健康发展这一问题进行不懈的思考和探索。(文章转自《湖北经济学院学报》2009年第05期

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