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贾康:就基本养老金全社会统筹、减税降费、地方政府债务问题接受采访

贾康贾康 03月14日 08:49 发布于[财经杂谈]
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  问:您1月份指出”应尽快把全社会基本养老的统筹机制提升,把原来分散的至少好几十个蓄水池合到一起”,“南方多年的滚存结余就可以调到东北救燃眉之急”,引起了社会的极大关注和讨论。您提出个想法的原因是什么?

  答:这个机制怎么样更合理已经探讨了多年,养老金在基本养老的第一支柱这方面,对统筹机制实际上看中的是它的互济共济的功能。形成的这个蓄水池,实际上是大家都按照规则先后取水来用的,往池里注入资金和取出资金的标准,都是既定的,按照标准执行的时候,不可能有其他的变化。比如说,企业需要按员工工资的20%交,由企业扣掉了,想少扣或多扣,都是违规的,必须按照20%来扣;个人交另外的8%,合在一起是28%,也不可能说个人有什么变动的弹性空间。这样一个缴费者退休的时候要享受的养老金待遇,比如说按照原来工资的70%享受养老金,那就是70%,在蓄水池里面已经形成的资金量,按照什么具体的规定,再做什么调节,也是按照规范、规则来做调节,你想多取养老金也是没有任何可能性的。所以现在讨论的就是,统筹为什么能够提高互济共济的功能?就是因为它的调节余力在统筹的情况下可以提高,越是有比较多的参与者,越是有比较雄厚的沉淀资金量,越有可能做出这种依靠蓄水池本身实现的可持续的支付。万一的情况下,如果蓄水池用水出现紧张,那就得找到别的来源来支持。

  这种情况已经在东北早早出现了,那边的蓄水池不够用了,直接原因是东北养老者的比重特别高,它是老工业基地,在职人员和养老待遇享受者的比例,在东北有的企业甚至可能要接近1:1了。全社会统筹以后,当然就解脱了企业,但考验的是整个全社会统筹蓄水池的支付能力问题。到了南方,最典型的就是深圳、蛇口,从那里就业者的年龄看相当年轻,开始的时候几乎没有退休者,多少年就是只有滚存结余,那里蓄水池里滚存结余的量就不断提高,而不断提高以后在支付不成问题的情况之下,多出来的资金也不可能调到东北老工业基地去解那边的燃眉之急,因为它们相互是不连通的。按照现在的说法,国内最高做到了省级统筹,而实际上很多地方还没有做到,像昨天李克强总理的政府工作报告里,可注意到也只是强调尽快实现省级统筹,另外再加上中央一定比例的调剂。

  这样,一个基本判断就是,在中国,这种蓄水池它是分散的,从全国统一市场来说,蓄水池是碎片化的,互济和共济能力就受到了很大的限制。如果能够合乎基本社保统筹逻辑地把它们合成一个全社会统筹机制之下的共济蓄水池,它的互济和共济能力提高的时候,就可以测算一下,缴费标准是不是可以降低?从逻辑上来说,显然是这样的。李克强总理报告说希望能够调低到16%,但怎么操作呢?辽宁已经入不敷出了,他要降到16%就更是雪上加霜。广东有可能降到16%,但是广东降了以后,当地的那些人收益的话,没有外溢效应,与本地统筹范围之外的人是隔断的。我们作为研究者,特别赞成已经说了多年的改革,即尽快把这个蓄水池推进到全社会统筹上,合成为一个蓄水池。道理就在于要放大它的互济和共济的功能。

  问:这个统筹有没有具体的时间表?

  答:政府工作报告没有提,只提到要尽快实现省级统筹,就是说没有做到省统筹的要赶快提上来。

  问:昨天李克强总理提出,要把养老金单位部分的负担降到16%,您怎么评价这个方案?

  答:我现在还看不出来操作具体是怎么设计的。如果按照辽宁的情况,肯定是雪上加霜,本来钱就不够用,再降低进入蓄水池的资金量,后面就更紧张了。

  问:请问辽宁现在的办法是怎么样的?

  答:辽宁已有多少年都是中央从别的渠道做专门补助去解决问题。现在有中央调剂金了,我估计中央调剂金对像辽宁这种地方、东北这种地方,是支持的重点。

  问:这部分调剂金可以查到具体的数额吗?

  答:我还没有查到,你们可以试着向有关部门去了解一下。

  问:我觉得您的建议比较合理,但是有的人,比如深圳的年轻人,有可能觉得不太合理,或者不太公平。您怎么看?

  答:这完全是一种误解。其实深圳的钱如果进入到了广东的省级统筹,那么钱已经可以调出支持广东省内比如韶关等等一些地方的支付,为什么不觉得吃亏呢?因为跟个人待遇没有直接关系,他该交多少钱,以及未来该得多少钱,不受任何影响。

  问:这个方案已经讨论十多年了,但是现在还没有实现,最大的原因是什么?

  答:过去主要是部门的阻力比较大,因为有关部门在基本养老缴费这方面已经形成了好几十万人的管理机构和人员,自然而然就形成了所谓的既得利益。这些机构和人员在有权收费的时候,一方面行政系统给他们运营的财力安排;另一方面实际生活中间,有很多人要去跟他们处关系,中国社会叫“打点”,带来对他们一些不同形式的具体实惠。于是就倾向于在比较低的层级上继续这样缴费,可以使他们收费机构的人员和队伍长期稳定。一旦提高到全社会统筹,那就很可能把这个缴费权收归税务机关了,因为税收是面对全国统一市场的,把收费权归到税务机关代行收费以后,合乎逻辑地就可以由税务机关来低成本地严征管,而他们部门这几十万人的去向就成了问题。

  长期在这个事情上说不到一起去,但是有些省级行政区,他们从运营成本角度考虑,已经实行了请税务机关代为收缴。根据我前些年了解的情况,全国差不多有一半了,但是另外一些地方,还在坚持不交给税务机关。

  但是2018年个人所得税改革以后,这个事情有一个突然的解决,明确的说,所有的基本养老缴费都由税务机关代收。那么上面这个障碍就去掉了。这个既得利益的阻碍去掉以后,把统筹级次提高,就变成了一个帕累托改进——所谓“只有人受益,没有人受损”的改进。原来改进时,有关部门的几十万人是直接受损的,他们的既得利益就没有了,那不是帕累托改进。现在由于其他原因,已经把这个前提改变了,那么几十万人的收费队伍怎么安置,在此之前已经另有方案了,剩下的基本养老提高统筹级次的问题,就变成了一个带有帕累托改进特征的改革事项,那就应该乘势把它做到位。但是比较遗憾,这次两会的政府工作报告没有这么提,只是提到尽快做到省级统筹。

  问:您提到足额缴纳基本养老金的企业是少数,差不多有3/4的企业没有交足,这个属实吗?

  答:这是媒体上披露的,有关部门可能会说得更精确一些。税务机关接手以后,发现有很多企业没有缴足,这是毫无疑问的。所以开始带来一个压力:没有缴足是不是要往前追溯让他们补?很多的企业肯定是补不上的,这就造成了轩然大波。

  李克强总理和国务院管理部门明确地说不允许往前追溯,另外原则上不能增加企业负担。我的评价是,不往前追溯,这在执行上没有什么问题,就是不能再往前去找人家倒账;但是后面这个:什么叫原则上不增加企业负担?实际执行时是必须划线的,3/4左右的欠缴企业,有的可能是欠缴了10%左右,有的可能是欠了90%左右,要说原则上不增加负担,这个原则划线划在哪儿?画在最低的那个地方肯定不合适,欠缴90%你说不增加他负担,那其他的那些企业做何感想?整个社会所谓公平正义怎么谈?肯定是不行的。

  所以我说这更多地是一个安抚和缓冲,要赶快找到不追溯的情况下,以后怎么办的可行方案。最好的办法就是降低标准,使一大批企业界解脱出来。原来缴足的那就没办法了,你为整个公共福利比较多地做了贡献,没有缴足的,降低标准以后有许多就有能力缴足了,也就解脱了。这个事情本来应该抓紧时间做。

  问:您建议为了减轻企业的缴费负担而把标准的缴费率往下调,那您认为下调到百分之多少比较好?

  答:这和这次总理的工作报告取向是完全一致的,而且总理提出了一个16%的量化概念。

  问:具体来说你认为下降百分之多少比较合理?

  答:这个需要测算,既然已经有政府工作报告里面说的16%,咱们就应该先把它作为一个阶段性的目标,至少先努力降低到16%。

  问:关于中国整个社会保障体系,相关的财政负担究竟是多少?我只看到一份2012年的推算的数据,没有查到最新的。

  答:这是研究者具体做的养老金缺口的一种测算。是假定在做这个报告的情况下,也就是2012年的时候,测算2017年的情况如何,但是要把其他的变量放进来,才是真实情况。这种测算都是给了一系列的假定条件来测算未来的可能情形。

  问:您有没有这样的测算呢?

  答:我们过去参加过这样的课题,已经测算到整个中国人口未来几十年的演变过程,考虑它的结构,具体到60岁以上老人和65岁以上老人具体的变化。这种测算有很多,因为假设条件不一样,出入也往往比较大。

  但是大家都知道,以后在人口变化过程中,养老要达到支付的峰值,会有年度上非常有压力的表现。我们做的研究,当时是和社保基金理事会一起做的,会具体到每一个年度,在前面给定的假设条件之下,支付的具体数量是怎么样上升的,然后是怎么样降下来的。

  问:我有一份儿国家养老基金理事会公布的数据,所以这个负担还是增加的比较快吧?

  答:我看这张表上是讲的全国情况。这里面提供的年度财政补助的数额,从2011年的5773亿元,上升到2017年的12351亿元。

  2减税降费

  问:这个数字以后也会增加吧?

  答:从趋势上来说压力还会增加的。至于说未来的量化测算,有很多不同的群体做过,相互之间可以比较比较。国家层面设立的社保基金理事会,被称之为战略储备机构,就是要应对未来,在特殊情况之下,别的办法不行的时候,就得动用它已经形成的积累,现在几万亿元的这个数字被认为是远远不够的,还要继续增加社保基金理事会的战略储备。

  问:有报道说,2015年您提到全国只有2800万人缴纳个人所得税,这个属实么?

  答:这个不准确,2800万人不是2015年的数字,是上一轮个人所得税起征点提高的当时有关部门说的数字。2015年的时候这个数字已经肯定明显提高了一些,但是具体的数据报不出来。

  问:现在缴纳个人所得税的人口是多少?

  答:按照最新的说法,纳税人数量在这次起征点没有提高之前,已经扩大到一亿两千多万,这次提高到5000元以后,一下降到了6200万。将近14亿的国民里面,纳税人所占比重还是相当低的。

  问:你怎么评价这次政府工作报告里面提到的一系列的减税政策?比如把制造业增值税税率降到13%,这种方案你如何评价?

  答:还是体现了比较明显的减税力度。标准税率16%降3个点,中间一档,是10%再降1个点到9%。这样体现了比过去降低税率方面更大的力度,同时也带来一个可能性,就是未来三档变两档怎么样去推进。

  问:对,李克强总理也说未来把三档的税率合并到两档。

  答:是的,但是有多种可能性。比如说16的标准税率降到13,未来再把9的税率往下降,降到6,那就变成了13和6两档。还有一种可能性,就是10降到9以后不动,13再往下降变成9,那就变成9和6两档。有关部门到底采取什么样的路径去推进三档变两档的过程,还需要再观察。

  问:李克强提到减税和降税的规模达到差不多2万亿,他说这个力度给了地方和中央的财政一定的压力,这个您怎么看?

  答:对,压力就表现在要通过赤字率的提高来消化它,另外也通过支出的一些必要的控制消化它。从原理上来说,收入减少了,那无非一个是提高赤字水平,一个是控制支出。

  3地方政府债务问题

   问:这次专项债的发行规模,去年是1.35万亿,今年是2.15万亿,增加的幅度比较大,您怎么看?

  答:这也体现了希望更多是以专项的方式运用债务资金。地方举债筹集的资金更多对应于专项,就是既定的那些项目。这些既定项目,更多地要强调有严格的核算,要通过绩效管理,尽可能使它本身产生还本付息的现金流。

  问:这会不会进一步加剧现在地方政府债务的问题?

  答:不会的,地方专项债现在都在阳光化债务里面。总体的地方公债,阳光化债务的举债规模,都是清楚的,只是里面结构的变化。

  问:但是现在有人说地方政府有很多隐性的债务,您怎么看?

  答:那是另外的概念了。大家都关注隐性债务,到底指的是什么并不清楚,有人认为跟PPP有关,有人认为跟产业引导基金有关,可能都有一些关联。还有就是说要完全脱开政府举债关系的融资平台,是不是有一些还在暗度陈仓,继续发挥这种隐性举债的功能?这恐怕也不能完全排除。

  问:您认为隐形债务的问题没有那么严重吗?

  答:现在数量上不好估计,因为我们接触不到具体的数据,一些局部的情况并不能简单套到全局去。但是总体来说要高度警惕,防范这种隐性的风险,它正是因为隐性,所以往往在不察觉的情况下,可能积累的风险度已过高。

  问:现在经济下行压力比较大,为了应对这个压力,放缓一些地方债务的控制力度,有这样的可能性吗?

  答:预算程序中得安排整个的地方举债规模,这是完全有把握控制风险的,隐性债的问题就要专门讨论了。我的基本看法肯定是要有堵有疏,而且更要强调通过制度机制,把可能的一些相关的疏解、消化风险的渠道都打开。(文章转自微信公众号贾康学术平台)

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