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贾康:以PPP创新推动特色小镇项目开发建设 在特色小镇建设项目研讨会上的发言

贾康贾康 03月12日 08:47 发布于[财经杂谈]
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  尊敬的到会各位领导,各位专家,各位在场的朋友们,很荣幸能接受邀请参加今天的活动。自己作为研究者定位,想借这个机会简要谈一谈和我们会议密切相关的PPP创新问题。刚才郭书记已经说到,在一个地方政府辖区之内,已经很看重以PPP的创新来推动我们特定的、应该说对于以后区域发展会有很大影响的特色小镇项目的开发建设。那么从全国来说,我们比较早就注意到,PPP的创新发展是中国整个现代化创新发展中一个非常重要的、值得我们高度重视、长期推进的创新事项。在这个具体发展的节奏上,是2014年开始,在李克强总理反复指导督促之下,财政部和发改委两大部门已把PPP的工作,作为创新中间的一个重中之重——各位都知道这样一个发展过程。在形成一系列的文件指导、指南等运行规则外,还有相关的机构设立、人员培训、经验交流、项目示范、项目库的发展等等。在此基础之上,前面一段时间我们也注意到,管理部门更加强调怎样防范风险,结合中央强调的防范风险是攻坚战之一,在具体工作中,在一些地方同志的印象上,似乎对于PPP要调整为尽可能的谨慎,甚至有的地方同志跟我说,是不是PPP要叫停?

  我一开始就非常明确地跟和我讨论的同志说,不可能叫停。因为我们做了这么多年的宏观经济研究和供给侧创新研究,从中国整个现代化发展战略到区域必须继续坚持超常规发展战略这个思路上来看,PPP它实际上符合事物发展波浪式运行的规律,在有了一个局面打开和已经有了很具影响的高潮之后,要有稳一稳的调整。调整是让它更健康,更有可持续性。而当下呢,在中美贸易摩擦升级、中央特别注意到除了防范风险之外,还要发挥投融资和金融功能作用的新阶段上,我个人感觉更要注意,我们要抓住这个波浪式发展中稳一稳之后,又可能迎来一波上升浪的机会,争取捷足先登,在具体的一个一个的区域发展和我们不同定位上自己特别关注的发展事项里面,争取能够抢得先机,打开新局面。

  那么PPP的发展在可持续发展的路径上,我想借这机会非常简要地谈一下自己的一个观察:国际上有经验、中国也已经积累了一定经验的这个PPP,它实际上是一个综合的广义概念。下面具体的模式大家都知道,比较容易为人们所理解的是BOT,衍生出来有TOT、ROT、BOOT等等,其实还有各种各样可以给出一个初步总结的广义概念下的模式。比如我一直认为,BT应该包括在广义的PPP里面,只不过它有它的特殊性,它没有运营期而已,是吧?它同样是把政府想做、但原来一时做不成的事让它能做成;政府以自己的分期付款、也就是政府按揭的方式,得以完成整个资金运用中间的这个全流程,是和政府体外的企业、社会资本合作,让企业垫资,把想做的事情提前做出来,而且能通过机制的创新,保证它有比较高的绩效水平。但是BT确实容易造成没有运营期这方面产生的偏颇,给人感觉是容易走过头以后,形成债务风险的过大化,但并不能否定BT这个概念是特定场景中的可选项。中国实际运行过程中间,我感觉除了前面说到的那些概念之外,还有一个在PPP的各种模式选择里,非常容易成为兴奋点的“连片开发”概念。国际上有这方面的初步概念总结,但是从来没有在国际上听说这个连片开发可以成为PPP的一大热点,但在中国它却合乎中国特殊情况,很显然,容易成为相关伙伴各方如果形成共识以后,推动局面进入超常规发展的一个主要形式。

  我们前些年已经看到了,民营企业和地方政府合作、在北京南边50公里的固安,十几年间改天换的固安连片开发,其已经在国家发改委和财政部那里列为全国示范项目。那么这几年,我们也非常了解、知道值得肯定的有央企的中信和汕头(这是特区之一,但过去局面上一直在特区里边排最后)在那里的主要区域——海湾的濠江区,168平方公里,做连片开发,又是大手笔,又是改天换地,要做半个世纪以上。这种成为中国特色PPP里边的热点、兴奋点的这种具体形式,值得我们特别的关注。中国在PPP的概念之下,其实已经有了非常鲜明的中国特色,比如我们现在不叫公私合作伙伴关系,而叫政府和社会资本合作,实际上是把国际上认为很清晰的私人部门这个概念,扩大到中国私人部门的民企和公共部门的国企(央企和地方国企),都可以成为和政府来形成伙伴关系的企业一方,这就是中国特色之一。 那么这个连片开发的创新,在中国必须贯彻追赶—赶超超常规发展战略、实现所谓跨越式发展的整个现代化推进历史时期,应该可以发挥独特的作用。我理解这在观念上确实还需要有关的方方面面做更积极的探讨,因为认识上确实是不一样的。咱们内部说,不光发改委、财政部对于PPP的一些认识现在还没有很好统一(所以PPP法原来想加快推出,现在看来不行,退而求其次要搞条例,条例又没有能够如约在2018年年底之前推出,但它一定是要做的,要逐渐探讨统一认识),就是在这些管理部门内部,不同的业务司局,在一些非常重要的概念上,认识也往往是不一致的,也值得进一步深化认识和探讨。在业务部门讨论过程中间,也可能会听到有种种的争议,这个过程是正常的。

  那么作为我个人的观点参加讨论,在这里面想提一个和前面提到特别看重的连片开发相关的认识:我听到有这样一种说法,在PPP的建设过程中间,可以看清楚的一个一个的项目,比如说道路、绿化、教育、医疗、污水处理等等,每一个项目本身怎么样产生现金流,或者怎样选取它的特定模式(是政府付费,还是政府付费为主,还是使用者付费为主等等),单个说可以清晰界定,而这些项目如果放在一起,有它们的不相关性,那么就不能够放在一起,处理为一个PPP的项目概念。但这恰恰是跟我前面所说到的“连片开发”相矛盾的。我认为,这个“不相关”的概念,需要把它看作是一个陈旧的、应在理论联系实际的角度上说清楚、在实际生活中间非常值得讨论而后有所突破的问题。因为连片首先是在地理概念上合在一起的打包。一个连片开发的项目,如固安,是若干平方公里之内所有的项目,除了它的产业集群,所有想到的在这范围之内要匹配的宜居城市建设、交通基础设施、绿化带、各种类型的住房、医院、学校,等等,无所不包,也通通放在这个连片开发方案里边,构成其“产业新城建设和运营”的综合概念。地理连片范围内的事项,无一遗漏,这就叫“连片开发”,所有事项都像布棋子一样放到棋盘上,打成一个包。

  那么其中一个一个的这些不同类的项目,它们相关不相关呢?显然是相关的,不能认为在这个时候是不相关的。正是因为有一个地理、物理空间概念上联通的连片开发打包,才把这里边的一些我们过去不能够发挥的潜力空间打开了,是吧?高高低低、“肥瘦不同”、多多少少可以得到使用者付费支持的项目,也包括一部分纯公益基础设施,在一起形成一个综合型的互相般配或者匹配,就把很多原来政府想做的、老百姓受益的,但是做不出来的事情,变成做得出来,而且可以保证总体的综合绩效提升,可以更有效地防范它们相关的风险因素。

  这就是创新模式的作用。我们已经提到的PPP“1+1+1>3”,就是把政府、企业、专业机构的比较优势结合在一起,找到这个创新机制带来的潜力,把潜力从潜在状态挖掘出来,变成实际发挥作用状态的可行制度建设因素。

  这个制度建设在打包的形式上,如果我们再把它推开,一个值得探讨的是,极而言之,其中部分内容未必一定要物理连通。如果在一个地方政府辖区之内,某一些项目,和另外在物理上不联通、可以称为“飞地”式的一个项目,合在一起能不能打包?

  我跟有的地方同志讨论过,我认为可以。比如说,有地方领导跟我说,我特别关心的是本辖区之内乡村振兴建设,必须是“要想富先修路”,边角的这个山区啊,早就说希望能够建成一条硬路面道路,把中心区域连通到这个欠发达的山区,这条路怎么建?我没有钱,也没有任何可能性找到钱来支持我,有没有可能做成PPP?我说,那么唯一的可能性就是把它找到合适的包打进去。这条路怎么打包?跟这个辖区之内其他的项目,特定情况下是有可能打成包的:比如要建职业学校、要建医院,未来的现金流通过专业的测算以后,再配上政府可行性缺口补贴,就可能在一个合理设计的建设与运营周期里边,捎带着把这个建设山区道路的项目,包在通盘的PPP全生命周期里了——政府就解决了想做的事怎么做出来的问题,而且如处理得好,风险可控,老百姓受惠,区域发展中间便解决了一个瓶颈问题。

  当然这个事情不能一概而论,都得具体设计。所以在我的概念上,包括物理连通的打包和“飞地”式并不一定追求直观物理连通的打包,都是可以在PPP的概念里包容的,都是值得我们看重的。但是现在据我初步的了解,地方领导层和有关部门已经非常看重的特色小镇建设,也就是一个比较容易讨论的、在一个若干平方公里范围内很清晰的物理空间连通的连片开发项目。如果处理得好,当然是在我们争取新一轮高质量发展过程中间,非常值得抓住不放把它落到实处、让它能够发挥我们意想中推进作用的重点项目。

  这种项目的开发,从原则上我再说一点看法,就是必须顺应管理部门的要求,防范风险,规范发展。那么什么叫规范?我觉得是三个关键词。第一是法治化,已经有的所有跟PPP相关的法律文件(中国的红头文件是法规体系里的组成部分),我们都不违反,这就叫法治化。第二,阳光化,信息应该尽可能充分披露,像我们今天是多方的不同身份的人在场,大家一起讨论具体项目时,这就有一个阳光化的特征,在一些相关的事项上,还可以听取更多的专家意见和听取民意信息,尽可能地阳光化,它的好处就是更有利于集思广益和尽可能防止一些可能失误,这也是规范化的一个非常重要的内容,实际上隐含着中国以后的科学决策要结合民主化、科学化的制度建设因素。第三个关键词就是专业化,我们政府的、企业的、相关专业团队的人,大家一起在专业化的这个取向上,来务实讨论项目的方案设计怎么样尽可能符合专业的高水平,这是大家一起努力要做好的事情。这三个关键词的结合,我认为就是规范化了。管理部门批评的假PPP、伪PPP,从来没给出定义,什么叫假,什么是伪,什么是真?我的概念就是这三个关键词合在一起就是真PPP,这个真PPP是应给出创新空间的,PPP的具体模式是可以调整和在敞口概念下更趋丰富的。

  那么全流程上,操作上,我觉得操作点都已经清楚,一开始可研是必须做的,可研以后的物有所值评价、财政承受能力论证也都是必须跟着要完成的。在可能情况之下进入到比较关键的过程中,就是政府和有意愿的合作伙伴,要慎重、全面磋商合同文本,这个合同文本要尽量覆盖一切可能因素,留下未尽事宜因素,也要明确以后怎么解决。风险分担方案在这里边要具体化,几十个风险因素要一一说清楚,一旦出现时怎么样承担,是哪一方承担,或者怎么样共同承担,共同承担的具体操作如何约定,能想到的统统写入合同,这就是我们可做的签约前所有的事情。

  到最后政府和企业作为平等的伙伴共同签约,自愿签字以后进入建设过程,又接受以后的绩效考评的约束。我觉得这就是真PPP,就是我们要寻求的、通过制度创新打开发展新局面里某个增长点潜力空间的、非常值得做的有意义的事情。在这个连片开发里边,显然它不会是全政府付费的,这完全无法想象——而且按我的理解这是除BT外所有PPP项目上最不应该首选考虑的事情。很遗憾,现在看到财政部门已经形成的入库项目里边,很大的比重是全政府付费的,我觉得是违背了PPP的内在重点诉求。PPP应该努力寻求的是用有限的财力,发挥最大的“四两拨千斤”的杠杆作用、放大效应,所以应该尽可能避免全政府付费项目,更多地用政府可行性缺口补贴来四两拨千斤。实际上, BT那就是全政府付费,只不过是分期付款而已,对吧?它能解决一些别的办法解决不了的问题,但绝对应该是作为辅助性的考虑。而以10%划线的可承受的财力空间,如果按照可行性缺口补贴发挥最大可能的杠杆效应来看,它的这个作用是不可小看的。有些地方的同志在没有意识到的时候,几个项目就把这10%填满了,那就非常被动。以后那里再要合规地继续推进PPP,基本就没有操作空间了。据我了解,我们现在很多地方,这个10%的空间还有,那么就要特别珍惜地使用它,一定要运用像连片开发等等这种最大限度调动政府体外社会资本力量的模式,政府只是给一些四两拨千斤的推动力,发挥杠杆作用、放大作用、乘数作用的这种方式。我认为现在我们所要特别关注的特色小镇建设,就是属于这种模式,政府给出自己必要的一些财力支持、但是总体来说,这个财力运用是产生显著放大乘数效应的一个很好模式。

  在地方层面,我有一个观点,顺便说一下。我认为,一般公共支出10%的这个财政承受能力、这个必须遵守的规则旁边,其实有一个机动空间。我们是分级财政——分级财政的地方层面,还有整个预算体系里边的基金预算。在财政部的业务管理部门环节上,我听到他们非常明确表态,从来没有说地方基金预算里边合规可用的活钱,不能去支持地方的PPP项目建设。但是很多地方同志,也是可以理解地心存疑虑:你不正面告诉我这个事情有文件依据,我就不敢动。从PPP它的原理来说,地方在自己可以运用的财力范围之内,当然可以通过规范的预算程序,调动基金预算里边的可用财力,去支持自己配合地方发展战略的PPP项目,这从原理上说没有任何障碍。这个我观点我顺便说一下。

  这些是很不成熟的一些看法,请各位批评指正,谢谢大家!(文章转自微信公众号贾康学术平台)

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