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孙国茂:发展普惠金融,决胜全面建设小康社会

孙国茂孙国茂 2017-11-23 16:29 发布于[财经杂谈]
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  本文为青岛大学经济学院孙国茂教授为《山东省普惠金融发展报告(2017)》所写的序言,该报告由社会科学文献出版社2017年10出版。

  十八届三中全会提出“发展普惠金融”以来,尤其是习近平总书记在第五次全国金融工作会议上提出“建设普惠金融体系”,普惠金融已经引起社会各界广泛关注。但是,在很多人看来,普惠金融仍属于传统金融范畴,很难与小康社会联系起来。2015年,国务院出台《推进普惠金融发展规划(2016-2020年)》提出我国普惠金融的发展目标是:到2020年,建立与全面建成小康社会相适应的普惠金融服务和保障体系,有效提高金融服务可得性,明显增强人民群众对金融服务的获得感,显著提升金融服务满意度,满足人民群众日益增长的金融服务需求,特别是要让小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等及时获取价格合理、便捷安全的金融服务,使我国普惠金融发展水平居于国际中上游水平。党的十九大提出,我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,必须坚持以人民为中心的发展思想,不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。其实,普惠金融正是为解决金融体系和金融服务的不平衡和不充分应运而生的。普惠金融不仅是我国全面建成小康社会的重要组成部分,也是解决经济发展不平衡和不充分的关键所在,这意味着“十三五”乃至未来更长时期,我国金融改革与发展将迎来一个以普惠金融为重要内容的全面深化和创新发展时期。

  发展普惠金融是决胜全面建设小康社会的必然要求

  党的十九大提出,新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。发展普惠金融就是为了解决经济发展中的不平衡和不充分问题,就是“以人民为中心的发展思想,不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕”的最好体现。经济学家李扬认为,普惠金融是一个新的金融理念和新的金融制度,甚至可以说是一种新的金融信仰。普惠金融是一种与传统金融思想完全不同的金融观,认为获得必要的金融服务是每一个人与生俱来的权利,也就是说,广大弱势群体同样应当得到与富人相同和平等的金融服务权利。普惠金融理念颠覆了大多数人认为金融应当为有钱人和信用好的人服务的传统金融观,转变了人们对传统金融体系的认识。普惠金融理念的产生无疑是现代金融理论的一大突破,建立普惠金融体系对于完善现代金融体系,优化金融结构,有效运用金融手段促进经济可持续发展具有重要意义。联合国最早提出这一概念时,仅仅强调金融和金融服务的包容性,通过加强政策扶持和完善市场机制,使边远贫穷地区、小微企业和社会低收入人群能够获得价格合理、方便快捷的金融服务,不断提高金融服务的可获得性。所以,从本质上说,包容性、可获得性和便利性是普惠金融最基本的特征。普惠金融理念源自“人人生而平等”思想,它的诉求是“无论是穷人还是富人,生来就应该被赋予平等地享受金融服务的权力”。但在大多数发展中国家,由于受到信息不对称、经济发展不均衡以及规模不经济等因素的制约,农村、贫困人群和欠发达地区常常被排除在正规金融体系之外,他们不仅难以获得贷款,甚至连储蓄、保险和支付结算等基本金融服务也难以获得。为了在全球范围内消除金融领域的不平等现象,2005年,联合国提出了建立一个能有效地为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系,其原则是以可负担的成本,为所有社会主体特别是传统金融长期以来忽视的欠发达地区和低收入人群提供相对平等的金融服务。

  早在上个世纪60年代,金融发展理论就为普惠金融的发展提供了理论依据,其中尤以金融结构理论最为著名。雷蒙德·戈德斯密斯(Raymond W.Goldsmith)、约翰•格利(John G. Gurley)和爱德华•肖(Edward S. Shaw)等人认为,受古典经济学经济发展理论影响,战后发展中国家只注重经济发展中资本形成而忽视资源配置的做法,导致金融结构不合理。结果是,金融机构和金融工具的种类、数量长期停滞在较低水平。这在很大程度上导致了金融体系简单地将金融资源配置到少数行业和消费群体,无法实现对大多数实体部门和普通民众金融需求的覆盖。在现代社会,金融资源配置公平与否直接关系到其他经济和社会资源的公平配置,事实上,金融本身就是一种稀缺性资源。要想实现社会公平,就应该在金融资源的配置上进行公平性的安排。金融是现代经济的核心,金融资源的获取可以为每个人或者处于成长期的中小微企业提供发挥潜力、实现发展的基础和机会。只有每个人或机构都应该享有平等的金融资源获得渠道,这样才能实现资源的公平分配,才能有效实现社会公平。诺贝尔经济学奖得主、美国耶鲁大学教授罗伯特•席勒(Robert J. Shiller)在《金融与好的社会》(Finance and Good Society)一书中说:“一个好的社会的重要特征就是平等,……金融将是实现这一目标的最佳推动力。” 2007年金融危机爆发后,普惠金融得到了国际社会的广泛关注,也因此成为G20的重要议题。2009年以来,G20先后成立了普惠金融专家组(Financial Inclusion Experts Group,FIEG)和全球普惠金融合作伙伴组织(Global Partnership of Financial Inclusion,GPFI)等一系列工作机构,制订了《G20创新性普惠金融原则》、《中小企业融资行动计划落实框架》、《G20普惠金融指标体系》和《G20数字普惠金融高级原则》等一系列指引性文件,在全球范围推动普惠金融体系构建,督促各国明确作出普惠金融相关承诺,评估各国普惠金融工作成效。这也是为什么G20杭州峰会也把普惠金融作为重要议题。2016年9月,G20杭州峰会核准的《G20数字普惠金融高级原则》提出,鼓励各国在制定更广泛的普惠金融计划时考虑这些原则,特别是在数字普惠金融领域,并采取切实行动加快工作进度,让金融服务惠及所有人。

  全面建成小康社会是党的十六大提出的到2020年我国经济建设和社会发展目标。十七大和十八大,党中央根据我国经济社会发展的实际情况,在十六大确定的发展目标基础上,进一步明确了政策导向,目的是顺应人民意愿的要求,确保到2020年全面建成小康社会,使发展和改革成果真正惠及14亿人口。十八大从经济、政治、文化、社会、生态文明五个方面完善了全面建成小康社会的目标,提出,在发展平衡性、协调性、可持续性明显增强的基础上,实现GDP和城乡居民人均收入均比2010年翻一番。尽管从表面上看这些目标没有提到普惠金融,甚至看不到与普惠金融相关的具体指标,但是,全面建成小康社会目标的多元内涵理所当然地使普惠金融发展成为其应有之义。“十三五”是全面建成小康社会决胜阶段,十八届五中全会通过的“十三五”规划提出了更加具体的目标要求:经济保持中高速增长,人民生活水平和质量普遍提高,国民素质和社会文明程度显著提高,生态环境质量总体改善以及各方面制度更加健全。这些目标无论哪一项都必须有普惠金融与之对应并提供服务,尤其是 “五大发展理念”中的“共享理念”,如果没有普惠金融,共享理念无法实现。十八届五中全会后,《推进普惠金融发展规划(2016-2020年)》随即出台,提出:“大力发展普惠金融,是我国全面建成小康社会的必然要求,有利于促进金融业可持续均衡发展,推动大众创业、万众创新,助推经济发展方式转型升级,增进社会公平和社会和谐。”

  发展普惠金融也是金融供给侧改革的重要组成部分

  从2016年的G20杭州峰会到第五次全国金融工作会议,习近平总书记多次强调发展普惠金融。事实上,如果我们认真领会习总书记的系列讲话就不难发现,发展普惠金融也是金融供给侧改革的重要组成部分。曾经担任美国国家开发署(USAID)微型企业发展办公室主任的伊丽莎白•瑞恩(Elisabeth Rhyne)认为,为世界贫困人口提供金融服务是一个合理的商业模式,当金融行业再次寻找新的服务线时,普惠金融将成为其中之一。但是,就我国的金融现实而言,发展普惠金融似乎并不令人乐观。改革开放以来,随着我国经济总量的快速增长,社会财富和金融资产规模也高速增长。来自中国人民银行和中国证监会的数据显示,截止2017年9月,我国居民储蓄余额达到65.07万亿元,全社会贷款余额为119.82万亿元,广义货币M2为165.57万亿元,年内社会融资规模增加15.67万亿元;上市公司为3399家,股票总市值为56.93万亿元,股票市场融资约为8236亿元。这些数字说明我国的金融体系已经十分庞大。但是,由于我国区域间经济发展不平衡,社会结构在很大程度上仍处于城乡二元发展阶段,地区之间和城乡之间的金融体系差异很大以及金融结构存在缺陷,致使我国金融需求无法得到充分满足,中小微企业融资环境长期不能改善,城市低收入人群和三农很难分享到金融发展的实惠。

  在中国社会二元结构条件下,国际化城市、中心城市和一般大中城市金融资源高度集中,金融机构网点密集,金融产品丰富,金融服务方式便捷。而在偏远地区的小城市和低收入者集中的县域农村,金融服务往往匮乏,金融机构网点稀少,服务薄弱。事实上,即使在绝大多数的大城市中,那些由于低收入、疾病、失业下岗等原因而成为城市贫困人口的群体,他们也无法享受到全方位的金融支持。源于所有制原因的金融抑制使我国国有金融机构长期实行选择性金融政策,这使得以民营成分为主的中小微企业难以获得金融服务的支持。这是我国特有的金融现象,在银行贷款方面表现的尤为明显。尽管在过去10年里,国务院以及金融监管部门不断出台各种政策,但是,中小微企业融资难、融资贵问题始终无法从根本上得到解决。

  针对我国金融现实和经济发展中的瓶颈因素,我认为普惠金融的服务对象首先应该涵盖以下三类群体。第一是三农。统计显示,目前我国农村人口大约为6亿。由于个人信用记录不完善、缺乏可抵押品和担保能力低等,农民很难获得银行贷款,而证券、保险等其他金融工具更鲜有机会涉足。因此,三农是普惠金融体系中最主要的服务对象之一。第二是城市低收入人群。由于商业性金融机构追求利润和效率的最大化,因此往往容易忽视穷人等弱势群体的存在。因此,即便是在经济发达的城市,那些低收入人群仍然很难获得公平的金融使用权和更加适合的金融产品。第三是广大中小微企业。据统计,我国目前已有大约2000万家中小企业。由于抗风险能力低、抵押担保品不足、征信信息难以获得等原因,中小微企业很容易被排斥在传统的正规金融服务之外。来自国家统计局的数据显示,2016年,我国民营企业投资增幅大幅下降,其中原因与中小微企业融资难直接相关。

  早在2013年,央行行长周小川就提出“加快推动我国包容性金融发展”。周小川认为,应当从两个方面发展普惠金融,一是加强宏观信贷政策指导,鼓励和引导金融机构加大对经济社会发展薄弱环节的信贷投入。改进宏观信贷政策实施方式,进一步完善涉农、中小企业信贷政策导向效果评估,进一步扩大对“三农”、小企业、民生、就业等领域的信贷投放。二是要加快发展多层次资本市场体系,鼓励风险投资和私募股权投资基金等投资处于初创期的小企业。

  发展普惠金融必须解决的关键问题

  我们强调发展普惠金融对于全面建设小康社会至关重要,并不意味着二者一定会同步发展。即使到2020年,我国全面建设小康社会的各种量化指标全部达到,也不意味着我国的普惠金融体系建设大功告成。发达国家的经验表明,经济发展与金融支持密切相关,并且在经济水平和经济结构由低级向高级的发展过程中,伴随着由金融排斥发展到金融包容乃至金融公平这一必然趋势,但这一过程并非一蹴而就,可能需要很长的时间。

  普惠金融不仅是一种新的金融理念,也是一种复杂的金融生态系统,这是由普惠金融的本质与内涵所决定的。要认识普惠金融的复杂性并确保有效推动普惠金融发展,首先必须从几个方面理解普惠金融的内涵。一是普惠金融强调的是一种政策导向。普惠金融以商业化为原则,政策不具有强制性。也就是说,普惠金融不违背市场经济的基本原则,它是建设性的和鼓励与激励并重的措施。二是普惠金融需要金融创新。从前面的分析我们已经知道,传统的正规金融无论是从理论上还是实践上均无法覆盖金融市场的长尾部分,为了让所有人都能够获得金融服务的权利和机会,就必须在制度、机构和产品等方面进行全面的创新。三是普惠金融的重点在于服务弱势群体。尽管普惠金融要求惠及所有人,但由于大型企业和富裕人群事实上己经或更容易获得金融服务,因此,普惠金融的主要任务就是要把被传统金融服务排斥在外的弱势群体纳入到服务范围内。四是普惠金融必须考虑成本的可承担。从国家公布的《中国落实2030年可持续发展议程》看,发展普惠金融在很大程度上是一种政府责任,政府必须参与。但这并不意味着发展普惠金融可以不计成本,如果忽视了成本的可承担,普惠金融发展将难以持续。五是普惠金融应当体现相对平等。普惠金融为所有人提供获得金融服务的平等机会,但这个平等是相对平等,不是绝对平等。因此,对于弱势群体,普惠金融应首先确保他们可以获得最基本的金融服务,同时尽可能的降低服务其获得成本。

  考虑到距离实现全面建成小康社会的目标只有4年的时间,发展普惠金融的任务十分紧迫。目前,从金融结构到金融监管部门,从政府决策者到普惠金融服务对象,对普惠金融的认识并不充分。问题的关键在于,我国政府已经向全世界做出承诺:“发展普惠金融、鼓励青年创业等方式,减少全球发展不平等和不平衡,使各国人民共享世界经济增长成果。”任何才能更有效地推进普惠金融发展?我认为首先必须解决三个问题。

  1、普惠金融发展的路径选择

  2016年G20杭州峰会正式批准了《G20数字普惠金融高级原则》,这是首个具有全球意义的数字经济重要指导原则,为各国促进数字普惠金融的发展,指明了方向。所谓的数字普惠金融简单地说就是中文语境下的“互联网金融”。《G20数字普惠金融高级原则涵盖8方面内容和66项行动建议。提出,在必要情况下,建立并推广新型和创新的身份注册与验证形式,例如数字生物识别身份认证产品和在线身份验证服务,特别针对当前尚无任何身份认证形式的群体。建立可接受的开放式标准来管理身份、交易和账户风险。要围绕与数字金融服务密切相关的问题,建立全方位的消费者和数据保护措施。显然,这与我国今年蓬勃兴起的互联网金融不谋而合。2016年4月,国务院办公厅《关于印发互联网金融风险专项整治工作实施方案的通知》提出,对P2P网络借贷、股权众筹、第三方支付、互联网金融广告以及通过互联网开展资产管理及跨界从事金融业务进行为其一年的专项整治。尽管通知提出“打击非法、保护合法”和“边整边改”的原则,但事实上,全国范围的互联网金融处在停止和半停滞状态。

  互联网金融是发展普惠进的有效途径,国务院《推进普惠金融发展规划(2016—2020年)》也提出,“发挥网络借贷平台融资便捷、对象广泛的特点,引导其缓解小微企业、农户和各类低收入人群的融资难问题。发挥股权众筹融资平台对大众创业、万众创新的支持作用。发挥网络金融产品销售平台门槛低、变现快的特点,满足各消费群体多层次的投资理财需求。”要加快发展普惠首先必须加快发展互联网金融。此外,还应加大中小金融机构的组建力度和广度,吸引更多的民间资本进入中小金融机构的组建,培育更多元化的新型金融业态,大力发展社区银行、小额贷款公司、融资租赁等小微企业和低收入群体金融需求的“草根金融”,利用自身贴近中小企业、贴近低收入群体的优势,便于其获得及时、周到的金融服务。在农村地区,应大力发展村镇银行、农村资金互助社发展,发挥农村合作金融的作用。同时,进一步促进信息、评估、登记等各类中介服务组织,构建种类多、层次广的组织体系,为普惠金融发展提供组织保障。

  2、建立普惠金融发展的制度体系

  《G20数字普惠金融高级原则》中的原则三是“构建恰当数字普惠金融法律和监管框架”,提出,“数字普惠金融,充分参考G20和国际标准制定机构的相关标准和指引,构建恰当数字普惠金融法律和监管框架”。事实上,我国在构建普惠金融制度体系方面已经进行了长时间的探索。近年来,随着党中央、国务院提出发展普惠金融,探索普惠金融的制度体系建设的步伐也在加快。在制度创新方面积极引进孟加拉乡村银行模式,允许小额贷款公司、村镇银行、农村资金互助社等新型金融机构的设立。“一行三会”等金融监管部门也出台了若干具有普惠性质的制度或指导意见,但总的来说,这些政策法规大多属于扶贫性质。我国普惠金融制度体系建设目前尚处于起步阶段,现有与金融相关的制度体系并不适应普惠金融的发展,甚至有的法律法规与普惠金融相冲突。要想真正发展普惠金融必须建立与之适应的制度体系。

  从世界各国普惠金融的实践看,美国作为成熟市场经济国家的经验更值得借鉴。美国在普惠金融发展过程中坚持法治原则,通过不断发现问题,以立法的形式纠正普惠金融实践中的错误,完善普惠金融运作机制。也就是说,美国普惠金融的发展过程是一条遵循法制化的路径。在美国普惠制金融法律体系中,起到核心作用的法律是《社区再投资法》(Community Reinvestment Act)、《公平信用报告法》(Fair Credit Reporting Act)和《联邦存款保险法》(Federal Deposit Insurance Corporation)。其中《社区再投资法》主要用来规范商业银行在中低收入社区的信贷服务,《公平信用报告法》主要用于规范监管机构、金融机构和普通消费者之间在信息公开、使用、隐私保护等方面的行为,以使得普通消费者享有平等的信息权力和隐私保护。而《联邦存款保险法》则是规范问题金融机构的资产处置和分配的法律,这有利于在商业银行出现风险时保护普通消费者和利益相关者的权益。可以说这三部法律基本构成了美国普惠金融法律体系的核心内容。奥巴马政府上台后出台了《中小企业振兴法案》(Jumpstart Our Business Startups Act,即JOBS法案),JOBS 法案修订了美国现行的《证券法》和《证券交易法》等对中小企业IPO的相关规定,放松了以往对中小企业公开及私募发行证券所规定的各种限制,为中小企业融资和寻求发展提供了便利。可以说,JOBS 法案是本世纪以来继《萨班斯法案》(Sarbanes-Oxley Act)、《多德—弗兰克法案》(Dodd-Frank Act)之后美国公司和金融领域又一部里程碑式的法律,对于美国经济从金融危机中复苏,降低失业率和促进金融民主产生了重要作用。

  目前,对于普惠金融发展,除了中国银监会设有一个普惠金融部外,国家没有建立相应的政府部门。社会各界期待已久的中央金融工作一直没有召开,应当借我国金融监管体制改革之机,在新的金融监管体系中设置普惠金融工作机构。在普惠金融发展的顶层设计实施上应自上而下,具体实施措施,明晰职责要求,严格监督机制。尽快制定符合我国国情和金融现实的普惠金融发展战略,将实现战略目标的具体措施转变为有效的政策加以实施。同时,金融监管部门要逐步建立起对金融机构为弱势群体提供金融服务情况的监测、评价和考核机制,引导提高普惠金融的参与度。通过统一的组织领导体系,凝聚政府、金融机构和社会公众对于普惠金融的热情,建立多层次、全方位的发展动力。

  3、政府在普惠金融发展中的作用

  2010年5月召开的G20多伦多峰会通过了《G20创新性普惠金融原则》,这个对全球具有指导意义的纲领性文件首次提出了发展普惠金融的九大原则,强调了将普惠金融、金融教育和金融消费者保护统一起来,以加快弥补被排斥群体金融可获得性缺口的速度。其中,原则一要求增强领导力,培育一个致力于普惠金融的、基础广泛的政府,帮助消除贫困;原则六要求加强合作,在政府内部建立一个责任明确、分工协作的制度环境,鼓励在政府、企业和其他相关机构之间建立合作关系和直接合作。从《G20创新性普惠金融原则》可以看出,政府在普惠金融发展中首先应当起到的是促进发展的作用。必须强调的是,这里所说的政府的作用既包括了政府决策部门,也包括了金融监管部门。

  国际上公认发展普惠金融成功的经验为“三大机制”:自动瞄准机制、小组担保动力机制和市场化运作机制。理论上讲,普惠金融理念中隐含了一个逻辑悖论,即公共品与市场化运作之间的矛盾。按照传统金融理论,普惠金融服务对象之所以无法获得金融服务,在很大程度上是由于他们信用等级低和风险定价高的缘故。那么,发展普惠金融必须面临的就是对冲或弥补风险溢价,这意味着必须有人与从事普惠金融的商业机构共同承担风险成本——这正是政府应当做的。可以肯定的是,如果没有政府的参与和主导,发展普惠金融在任何国家和地区都是无法想象的。首先,政府可以运用直接财政补贴、设立风险补偿基金、对普惠金融机构税收优惠以及土地使用、贷款核销、资金奖励等各种措施,对普惠金融资源进行引导和激励,推动金融资源要素不断流向弱势地区和弱势群体。例如对于集中连片特困地区的农户和小微企业贷款,应给予一定额度的补贴,减免涉农贷款、小微企业贷款等贷款所得税。政府长期坚持对普惠金融的鼓励政策,将对市场形成稳定的政策预期,激励金融机构主导向弱势地区和弱势群体提供稳定可预期的金融服务,探索中国特色的为低收入群体及小微企业融资的市场化机制及支持城乡金融要素流动的商业模式。其次,金融监管部门可以实行差别化信贷政策和信贷考核机制,适度放宽涉农、小微企业、扶贫等普惠贷款风险考核的容忍度,促进金融机构加大对普惠金融发展的信贷支持。鼓励商业银行单独设立小微企业贷款风险和利润考核体系或小微企业贷款专营机构。激发民间资本活力,允许不同类型的企业法人和自然人参与投资新型微型金融机构,发展贴近市场和微观经济主体的小型金融机构,形成多元化、富有竞争的金融服务体系,发挥小型金融机构经营灵活、决策方便的特点,使小微金融服务能力最大化,为广大群众提供可获得的金融产品和服务。最后,金融监管部门和地方政府通过分工协作实行差别监管和差异化扶持激励措施,营造一个有利于金融机构实现商业可持续发展的政策环境和金融生态环境,实现普惠金融健康发展。

  2017年10月26日于青岛大学金家岭校区

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