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陈柳钦:加强城市管理,提升城市竞争力

陈柳钦陈柳钦 01月17日 12:55 发布于[财经杂谈]
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  陈柳钦,教授,著名学者,产业经济、城市经济、能源经济、林业经济和金融问题专家。历任人民日报社《中国能源报》社评论部主任,中国能源经济研究院副院长、首席研究员,人民日报社《中国城市报》社副总编辑,中国城市管理研究院院长、研究员。现为钦点智库理事长。

  城市是现代社会政治、经济、科学技术和文化教育的中心,是人类文明进步的重要标志。自改革开放以来,我国城市进人了迅速发展的时期,在经济建设和现代化建设的进程中,城市的地位和作用发生着历史性的转变。21世纪是“城市世纪”、“城市时代”。目前,城市日益成为我国政府和社会关注的焦点,城市在我国社会经济发展中的地位越来越重要。随着人民群众物质生活水平的不断提高,对城市生活质量的要求也不断提高,特别是对城市环境是否整洁优美,城市交通是否顺畅,城市治安是否良好,城市公共设施、公共事业是否给人们的衣食住行提供方便舒适的服务等问题越来越关注。随着城市化进程的逐步加快、城市规模的不断扩大和城市功能的不断强化,城市管理面临的新课题也越来越多,其作用越来越重要。现代化城市不仅应有现代化的城市基础设施,更应有现代化的城市管理。而城市管理的现代化又能有力地促进城市基础设施建设的现代化。城市管理还没有像城市建设那样受到重视,这不仅严重影响了城市现代化的总体进程,也严重阻碍了城市基础设施建设水平的提高。可以这么说,现代化的城市管理已成为文明都市生存和发展的必要条件。因此,如何提高现代化城市的管理水平,充分地发挥城市的积极作用,克服城市发展所带来的种种弊端或问题,提高城市竞争力,已经成为新世纪我国政治、经济、文化发展所面临的一个重要课题。

  一、城市管理:从传统到现代的变革

  城市管理思想源远流长。可以说,自从有了城市便开始了城市管理的实践。从古代城市发展到近代城市,进而发展为现代城市,城市表现出经济繁荣、人口密集等许多外在的特征,而其内在的特征常常被人们所忽略。传统城市管理以政府作为唯一的城市管理活动主体,在管理的方法和手段上,表现为权力控制、行政命令、制度约束是主要手段,如“以罚代管”,管理的非人性化相当突出;在管理的范围上,偏重于经济建设领域,而很少顾及经济与社会、人与自然的协调发展,导致城市发展财政不足、可持续发展能力低、公共产品和公共服务质量差、公共管理成本过高、管理效率低下、不能对外界的变化和市民的需求做出灵敏的反应等等问题。传统城市管理无法应对当代越来越多的城市问题的挑战。今天的人们在沐浴现代城市文明的同时,也越来越感受到城市化发展所带来的环境污染、生态失衡、交通拥挤、贫困、失业、社会不安等等城市所特有的“病态”、弊端和丑恶现象,我们可称之为“城市病”。传统城市管理者在认识上往往把这些归结为建设的问题,一味扩大建设,而没有意识到城市管理水平的滞后和管理效率的低下;在方式上则往往习惯于对薄弱环节进行突击性的整治,缺少全程性的管理规划和日常控制,缺乏城市管理的长效性、系统性。

  现代城市的内在特征主要有城市功能日趋多样化、城市生产活动日趋智能化、城市活动日趋社会化、城市系统日趋开放化,这些变化从根本上对城市管理的内涵提出了新的要求。20世纪末,改善城市管理成为一项引起国际社会关注的全球运动。2000年5月,联合国人类住区中心在肯尼亚首都内罗毕发表关于《健全的城市管理:规范框架》的宣言草案,旨在发起一个“健全的城市管理全球运动”,借以在日趋城市化的世界中实现建设可持续的人类住区目标。城市管理正在由传统的政府为唯一主体的公共管理转变为现代并非由政府“独家经营”的公共管理,而是由城市政府和非政府组织共同对城市各项公共事务的“治理”。当代各国城市管理改革的基本趋势是走向现代城市管理。按照目前国际上通行的认识,现代城市管理是多元化的城市管理主体依法管理或参与管理城市地区公共事务的有效活动,包括广泛的经济、文化、教育、基础设施、交通、环境卫生、公用事业等等社会公共事务,属于公共管理范畴。从现代城市管理主体的主角——城市政府角度出发,现代城市管理主要是以城市的长期稳定协调发展和良性运行为目标,以人、财、物、信息等各种资源为对象,对城市运行系统做出的综合性协调、规划、控制和建设、管理等活动。从城市的可持续发展的角度看,现代化城市是一个由经济系统、社会系统、环境系统组成的复合系统,它同时进行着经济再生产、人口再生产和生态再生产。城市在这三种再生产中分别产生经济效益、社会效益和环境效益。21世纪的城市管理正在从“经济主导型”向“经济、社会、环境共同主导型”转变,以可持续发展为导向的城市管理是一个三维概念,它包含了城市经济管理、城市社会管理和城市环境管理三个方面。现代城市管理是一个从宏观到微观,从整体到局部,从外部到内部,从物质到精神,从动态到静态,多层次、分系统、纵横交错的巨大网络。现代城市管理的任务,就是要解决城市在经济、社会、环境力一面表现出来的当前差距与追求目标之间的强烈反差以及各种各样的城市问题和城市病,这意味着面向可持续发展的城市管理,是要通过各种有效的管理手段,使得城市形成经济繁荣、社会公平、生态平衡的状态,由此而获得城市的可持续发展。

  现代城市管理是寻求经济、社会、生态、人文、环境协调发展的管理。现代城市管理的加强与城市政府职能的转变密切相关,其核心是政府公共行政管理职能的强化与深化城市管理市场化的改革达到有机统一,即实现管理城市与经营城市的“双赢”。现代城市管理包含着城市政府管理职能与非政府机构、非营利组织、社会团体、市民等参与城市管理的行为之间的相互协调和结合。现代城市管理是城市运转的根本动力,只有通过科学的、有效的管理,才能推动城市各个系统的正常有效运转。

  二、城市竞争力:城市管理的新课题

  城市竞争力,是近几年在国外兴起的城市管理新课题。近年来关于城市和城市竞争力研究已成为全球关注的热点问题,特别是国内各城市发展经济的热情高涨,注重城市竞争力的提升。城市竞争力是指城市通过提供自然的、经济的、文化的和制度的环境,集聚、吸收和利用各种促进经济和社会发展的文明要素的能力,并最终表现为比其它城市具有更强、更为持续的发展能力和发展趋势。城市的持续发展能力主要来自3方面:一是吸引、争夺、控制和转化资源能力;二是争夺、占领和控制市场能力;三是创造价值,为其居民提供福利的能力。城市竞争力本质上是为城市发展在其所从属的区域内进行资源优化配置的能力,战略目标是促进区域和城市经济的高效运行和持续高速增长。城市竞争力是一个城市的内部因素与外部环境耦合而成的非常复杂的力,无论是从城市的综合实力,还是从城市的生产率或价值创造力来定义它都难免失之偏颇。而如果从空间的角度上来看,城市竞争力的实质就非常容易把握和抽象出来:即城市竞争力就是其集聚和辐射能力。城市竞争力的强大表现为与其他城市相比,能吸引更多的人流、物流和辐射更大的市场空间。城市竞争力与城市的综合实力相关,但它又不等同于城市的综合实力。区别之一,城市综合实力是从规模、总量上衡量城市在经济、文化、科技等领域的总体综合力量,而城市竞争力是从质量、效率上衡量城市的竞争能力。区别之二,城市综合实力主要着眼于城市自身,而城市竞争力强调与其他城市相比较,是一个相对的概念。区别之三,城市综合实力着重于城市现实状态,即城市当前所具有的总能力的高低,而城市竞争力不仅着眼于城市现实,更强调城市的发展潜力及城市的增长后劲。城市竞争力的特征主要表现以下三点:(1)系统性。城市竞争力是由各因素构成的有机统一整体,它的大小取决于各个要素综合作用的结果,如果只强调其中一个因素或几个因素,都会陷入盲目性和片面性。因此,营造城市竞争力将是一项系统工程,必须从整体出发,全面考量,始终把握系统的整体特性和功能,从而达到在整体上增强城市竞争力的目的。(2)动态性。由于在经济运行过程中,各种因素总是处于不断发展变化之中,导致城市竞争力的内涵也会不断的发生变化,因此城市竞争力是一个动态平衡的开放系统。同时动态性也决定了提高竞争力将是一项长期性的工作,在实践中应注意存在的不利因素,不断调整和理顺因素之间相互关系,保持较高的城市竞争力水平。(3)相对性。城市竞争力一个相对的概念,强调与其他城市的横向比较,因为只有进行比较才能体现出竞争力的大小。另一方面,随着作用因素的不断改变,同一城市在不同的发展阶段竞争力水平也各异。

  城市竞争力综合反映了城市的生产能力、生活质量、社会全面进步及对外影响。因此,提高城市竞争力是一项庞大的系统工程,决非仅仅是今天修宽路,明天建大广场,后天做活广告,别的城市干什么我就干什么。这种只看重短斯行为和眼前利益、一项一项地跟风跑的作法,是简单、落后而又原始的管理。城市竞争力管理,是现代城市管理,是城市管理的高级阶段,对城市管理者在眼光、知识、水平和能力方面提出了更高的要求。

  三、加强城市管理,提升城市竞争力

  21世纪的竞争,主要是城市的竞争。城市管理是城市运转的根本动力,是巩固深化城市建设成果,充分发挥城市载体功能的重要保证。城市管理是综合性工程,涉及政治、经济、文化、社会方方面面。加强城市管理可提升城市竞争力。经济发展能为城市管理提供财力保障,卓越的城市管理又能促进经济社会良性发展,两者互依互补互促。从这个意义上说,城市管理也是生产力。温家宝总理曾经指出:“城市建设和管理水平是一个国家经济社会发展水平的重要标志,是一个民族文明程度的体现”。因此,加强城市管理,不断改善城市的软硬环境,强化城市功能,提升城市竞争力,自然成为城市和谐发展的应有之义。

  1、牢固树立经营城市的观念,走“以城养城,以城兴城”的路子。在市场经济体制下,如何开发利用好城市公共资源、为增加城市管理经费开辟新的渠道,达到“以城养城,以城兴城”、走可持续发展道路,这是一项全新的课题。所谓“经营城市”,即以城市发展为目标,通过市场机制,对城市中可用来经营的资源和资产,进行重新组合和优化配置,从中获得收益。再将这部分收入投入到城市建设的新领域,走以“以城养城,以城兴城”的市场化之路。运用市场化方式来经营城市,要求把城市资源和投入都作为资本来看待,进行资本化运作。城市经营的客体是城市运行的整体资源,即产业、土地、资本、无形资产、城市环境、城市文化等要素。城市经营是城市政府管理职能的重要转变。传统的以计划为中心的封闭、被动、一元化、静态的城市管理必然要向开放、主动、多元化、动态的城市管理转变。城市经营作为城市管理的一项重要职能就成了新形势下城市管理职能转变的重要标志。在市场经济条件下,城市经营作为一种新型的城市发展运作模式,适应了市场经济对城市发展内在运行机制及其经济价值有效利用的要求,已被日益接受。

  经营城市是提升城市竞争力的第一推动力。我们要学会利用市场机制配置城市资源,提高城市的综合效益。城市的经营首先是城市土地资产的经营。要围绕提高土地配置市场化水平,规范土地一级市场,放活二级市场,在建立储备机制、垄断一级市场、总量调控和招标拍卖、挂牌出让、推行土地公开交易上取得突破。加快建立政府调控、市场化运作、社会监督相结合的土地资产经营新机制,实现土地收益的最大化,以地生财,以地兴城。加快建立统一、开放、竞争、有序的土地市场体系,完善地价形成机制。按照放开市场、平等竞争的原则,改革城建投融资体制,盘活存量资产,优化增量资产,发挥各类资产的效益,为城市建设聚集资金。理顺市政公用事业价格,加大市政公用设施招商引资力度,放开城市基础设施建设和经营市场。

  2、要树立以人为本的城市管理理念。城市管理是一门科学。管理城市必须坚持以人为本,以民生为本,应当想方设法为弱势群体排忧解难,让更多的人衣食无忧,安居乐业,以求整个城市长治久安,持续均衡快速地发展,这才是构建和谐社会(城市)的题中应有之义。城市需要管理,人的谋生等基本权利需要保障。通常我们讲的“城市管理为人民”,体现的就是以人为本。以人为本的现代城市管理理念,是指在城市管理机制的构建与运作中,确立以公民的意愿实施和评价的标准,公民以中心主体参与城市管理,发挥决定、支配和主导作用。要把以人为本的科学发展观念贯穿于整个城市管理的全过程,重点要从三个方面入手:一是尊重于人。我们的城市管理在规章制度制定、执行中要充分考虑同时作为执行对象和服务对象的市民的生活风俗、习惯及其思想状况,“想其所想,急其所急,解其所惑”,使其得到充分的尊重。二是服务于人。我们进行城市管理,说穿了就是服务于整个城市的发展,服务于整个城市的人们。三是归属于人。城市,是人们集聚和归属的一个区域。城市管理是为了满足城市功能的发挥及其发展的需要,城市管理归属于城市。作为决定城市发展和进步的主体,又是客体的城市人们——市民,理应成为城市管理的归属,这是以人为本的根本体现。我们的城市行政管理机制必须从注重以“行政监管”维护公共秩序,转移到以人为本的公共服务;必须从单纯依赖行政监管,转移到全民参与依法管理城市。使广大市民从传统的“被管理者”真正成为城市管理的主体。

  3、强化市民对城市管理的参与意识。让公众参与城市管理,其实也是政府赋予公众以民主权利的一种行为。公众参与城市管理在美国已经作为一种社会民主制度,它反应在政府决策的程序中,在制度上对公众参与城市管理作了保证。试想一想,如果一个社区附近要建什么新项目,在规划时如果没有征得社区居民的认同,我们可以想象在剥夺了应有的民主权利后的居民会做出生什么事情来。城市管理的立足点是公共服务、市民是城市管理的直接参与者,也是城市管理的受益者,城市管理仅靠城管执法部门是难以管到位的,只有充分发挥广大市民的力量才能真正管理好城市、因此,城管工作不但要得到市民的理解,更要精心设计载体、形成广大市民参与城市管理的机制,增强市民城市管理,意识,引导市民协调一致搞好城市管理,推进城市管理社会化。特别是要广泛发动组织广大志愿者参与城市管理,要充分挖掘广大市民对社会的责任感和邻里互助的精神,通过—定的组织形式,动员广大市民志愿者参与城市管理,扩大城市管理的宣传面,使每个市民都感到自已是城管的一份子,每个人都分亨城市发展和管理成果,形成城市管理,人人有责的良好氛围。这样,就能使城市从单纯依赖行政监管,转移到全民参与依法管理城市,使广大市民从传统的“被管理者”真正成为城市管理的主体。

   4、要坚持高效能城市管理,推行科学城市管理体制。规范有效的城市管理是确保城市建设和各项工作有序推进,提升城市竞争力的关键。城市“三分建,七分管”是建设领域盛传的一句话,一方面说明城市管理的重要性,同时另一层意思也说明城市管理的难度。但笔者却认为应是“一分建,九分管”。因为,时刻加强对城市的管理是一个永恒的主题。城市建设往往是阶段性的,而管理则是长期的。特别是当今人们的物质精神文化生活水平日益提高,城市管理被推到了空前重要位置之上。科学的城市管理体制是提高城市现代化管理水平的内在要求和关键所在。要按照“责权统一、事权财权统一、管人管事统一”的原则,遵循管理体制系统化、管理方式属地化、管理机制市场化、管理手段法制化、管理服务高效化、管理过程社会化和管理目标长效化的“七化”改革思路,按照现代城市管理的要求下放权力,建立和完善“两级政府、三级管理、四级网络”(两级政府指市、区,三级管理指市、区、街道,四级网络指市、区、街道、居委会)的城市管理体系,把居委会作为城市管理的基础,以社区为支撑点来组织城市管理,形成市、区、社区相互衔接、合理分工的城市管理框架,构建起“统一领导、各司其职、规范管理、强化基层”的城市管理格局,走强化城市管理综合执法之路。

  5、健全城市管理制度,构建长效城市管理机制城市管理涉及到众多的部门和机构,需要良好的运行机制来保障整个管理体制正常、有效地运转。目前城市管理中仍然存在着管理僵化、机制不灵、协调不力等现象,这些必须通过城市管理运行机制的创新来加以解决。要健全城市管理制度,对城市管理的各项活动以及决策、计划、组织、协调和控制各个环节进行调整,树立各个行业的规范,使广大市民可以有规可依。首先,要完善城市规划。规划是城市建设和管理的基本依据。当前,城市管理中的很多难题都与城市规划的先天不足有很大关系。要出台《城市规划管理标准和技术标准》,完善各项与城市交通、城市功能布局相关的规划。其次,要制定城市管理标准化体系。从公共基础设施、防震减灾、园林绿化、环境卫生、交通管理、市民行为等方面入手,制定符合城市市情的城市管理标准化体系,对城市逐步推行规范化和法制化管理,使城市管理法制建设从“重立法”向“立法执法并重”转变。第三,要构建长效城市管理机制,主要是搞好“四个结合,四个重在”:一是突击整治与日常管理相结合,重在日常管理;二是事后治理与源头预防相结合,重在源头预防;三是过程管理与目标管理相结合,重在目标管理;四是外部管理与自治管理相结合,重在自治管理。

  6、努力加强城市文化的建设与开发。文化是一个民族历史的沉淀与累积,在提升城市竞争力的过程中,文化正在扮演日益重要的角色。城市竞争力,是由城市的经济、政治和文化三大支柱综合支撑而形成的一种合力。它是推动一个城市可持续发展的基础性动力,经济力是基础性要素,政治力是结构性要素,文化力是综合性要素,三者相互依存、相互制约、相互影响、相互促进。城市新一轮竞争实际上就是城市文化的竞争,文化“软实力”成了现代城市的核心竞争力。城市文化不是孤立存在的,是一个有机整体,大致区分为物质文化、制度文化、精神文化等三个层次。城市的物质文化为见之于形、闻之有声、触之有觉的表层文化,它由城市的可感知的、有形的各类基础设施构成,包括城市布局、城市建筑、城市道路、城市通讯设施等。城市的制度文化,直接影响着城市文化的属性、形态和发展,规定着城市文化发展的机制与走向。城市的制度文化以物质文化为基础,但主要满足于城市居民的更深层次的需求,即由于人的交往需求而产生的合理地处理个人之间、个人与群体之间关系的需求。城市的精神文化是城市文化的内核或深层结构。城市的精神文化是相对于城市物质文化、制度文化的城市精神文明的总和,包括一个城市的知识、信仰、艺术、道德、法律、习俗以及作为一个城市成员的人所习得的其他一切能力和习惯。它的核心和灵魂,是城市市民的思想观念、心理状态,这是以人脑和文字为载体的理念文化。理念文化是一个城市的核心价值观、城市精神、城市本质内涵的高度浓缩和概括。城市文化建设必须使各种文化有机结合,协调发展,大体包含以下内容:第一,注重培育具有个性特色的城市文化。第二,建设富有吸引力的城市形象文化。第三,充分挖掘城市的历史文化资源。第四,注重科学文化和人文文化的培育。第五,大力发展发达的文化产业。第六,繁荣形式多样、各具特色的群众文化活动。第七,培育具有现代素质的市民。

  7、 加强城市市容环境管理。市容环境,是一个城市文化的沉淀,是一个城市精神文明的具体体现,也是一个城市市民素质的集中显现,一个城市的经济水平、社会风气、人的素质、文化氛围等要素都可以通过城市市容环境得以体现。因此,著名的城市学者伊利尔·沙里宁有“城市是一本打开的书,从中可以看到它的抱负”,“让我看看你的城市,我就知道你这个城市的人在追求什么”的精彩论述。城市市容貌是城市形象的重要标志之一。市容管理是城市综合管理中的重要组成部分,是衡量城市管理水平高低的重要尺度之一。当前,重视市容环境建设已经成为我国社会经济发展中的一种趋势。市容管理涉及城市生活的方方面面,与城市居民的各种行为有着密不可分的联系,因此,必须采取立体化的管理:第一,对城区空间进行全方位管理;第二,在时间上实行全程管理;第三,实行规范的长效管理。我们必须坚持系统论的观点构建城市市容环境长效管理机制,它应当包括四大体系,即市容环境的评价标准体系、市容环境管理的责任体系、市容环境管理的服务体系以及市容环境管理的监督体系,四大体系是一个有机整体,之间有着联动效应,缺一不可。以往许多城市采取突击式的市容整顿与清理方式,难以从根本上解决问题,造成“头痛医头,脚痛医脚”的局面,就是缺乏体系建设的表现。

   8、加快城市生态建设步伐。城市生态建设就是要使城市生态系统协调发展,使自然环境、生态环境、社会环境相协调,达到物质、能量和信息的高效利用,形成一个良性的、具有自我调节功能的控制系统。从城市生态建设领域来看,它包含了自然生态、社会生态和人文生态的全部领域,通过协同研究和建设,达到创建人与自然、与城市和谐共生的目标;从空间领域看,城市生态建设进入了区域性发展阶段,即城市生态不能脱离其所处的区域而存在,而是与区域共生共荣、协调发展。如何在城市发展进程中坚持可持续发展的原则,把城市人口、资源、社会经济与城市生态环境建设协调统一,促进城市的全面发展,是现代城市发展所面临的不容回避的问题。如何建设宜居型的生态城市,实现可持续发展,是当前城市生态建设的发展方向。生态城市是城市可持续发展的一种建设模式,具有和谐性、高效性、持续性、整体性、区域性等特征。生态城市建设的内容主要包括:生态环境建设、生态经济发展、生态文明普及提高三个方面。三方面互相依托,互相作用,构成了生态城市建设的统一整体,全方位体现城市与自然的结合。 城市生态建设是一个循序渐进的过程,我们要积极探索和研究与城市生态建设实践紧密结合的理论、技术和方法,并面对我国幅员广大、地域辽阔、生态环境条件千差万别、城镇与区域发展水平相差悬殊的国情有针对性地制定适合于每个城市特点的生态化发展策略创建出丰富多彩、各具特色的生态城市建设模式,为推动城市和区域的可持续发展做出贡献。(文章转自于《渤海大学学报(哲学社会科学版)》2008年第01期)

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