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贾康:政策性金融体系建设与金融改革

贾康贾康 11月15日 11:12 发布于[财经杂谈]
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  贾康,第十二届全国政协委员、财政部财政科学研究所原所长,华夏新供给经济学研究院首席经济学家。

  国际经验、国内实践和理论分析都启示我们:在市场经济的体制环境中,贯彻后来居上的赶超策略,应“守正出奇”地建立政府与市场、与企业形成合力的资源配置新机制和结合方式,政策性金融由此进入研究视野,可成为这种结合的重要形式。

  发展政策性金融体系,促使政府以较低耗费来实现国家政策意图,降低社会转轨和发展的成本,提高社会资金配置总体效率,成为必须高度重视,并以创新意识、开拓举措和专业精神正确处理的重大挑战和历史性任务。

  我国当前到底需要不需要政策性金融?

  政策性金融具有“政策性目的、财政为后盾、市场化运作、专业化管理、杠杆式放大”等特征,是有别于一般商业性金融资源配置机制的一种金融创新,可称为加入政府较强调控作用的金融资源配置机制。

  其主要功能包括:填补瓶颈领域融资空白或不足,以及以发展事项的前瞻性、战略性投入,发挥先行者作用;在市场不足和制度缺失的领域,培育、建设和完善融资市场和制度,发挥制度建设者作用;吸引、带动社会资金进入资金短缺的领域,发挥民间资本引导者作用;服务于政府的某些特定发展目标,促进社会公平,并协助化解金融风险,发挥公共利益和社会稳定的支持者作用。


  从国际经验来看,政策性金融机构不仅广泛存在于发展中国家,也存在于金融体系完善的发达国家,成为市场机制有益的和必要的补充。在英国、德国、法国、日本、巴西乃至着力标榜“华盛顿共识”的美国,都存在着较大规模的政策性金融机构。尤其是对于实施现代化赶超战略的发展中国家来说,发展政策性金融的必要性和战略意义更为显著。坚持并力求科学合理地发展政策性金融体系,决不是简单的策略层面的问题,对于我国在经济社会转轨过程中加快经济、社会发展,实现“后来居上”现代化目标,具有全局战略意义。

  政策性金融机构的“商业化改革”

  针对一度有关部门要求政策性金融机构实行商业化改革的方针,我们认为,这是对政策性金融体系的局部调整,并不是对政策性金融的根本否定。

  政策性金融改革目的不应是取消政策性金融机构,更不是取消政策性金融,而是寻求对政策性金融业务发展的优化修正,通过“有保有压”的业务调整,应使政策性金融的作用空间更加明确,未来定位更加清晰,业务功能更加完善,对政策性对象的支持力度更为强化。

  应认清政策性金融是国家经济发展的长期工具,政策性金融的存在有着深刻的经济与政治原因,其需求是客观的、战略意义的。尽管当前一些西方国家的政策性金融机构存在商业化趋势,但商业化并不是政策性金融发展的全部趋势,不少国家仍然存在很多继续恪守经营准则、不与商业性金融机构竞争的政策性金融机构。因此,我国政策性金融改革的发展方向并非单一的商业化或者“去政策化”,更不是取消政策性金融职能,恰恰相反,我们要通过政策性金融的改革,进一步增强政策性金融体系的建设和发展,完成单纯依靠商业性金融无法办到的事情,促进经济社会协调发展。

  所以,需要重新审视政策性金融在整个国家金融体系中的地位和作用,将政策性金融体系作为我国社会资金融通的重要组成部分,合理填充补足财政直接支出和商业性融资之间的“中间地带”,追求政府财力依托机制转换、实现效率提升的倍加效应,服务于科学发展观和“五位一体”全局观所要求的全面、协调、可持续的统筹发展和某些战略重点上的赶超突破。

  当然,在任何一个实施市场经济制度的国家里面,相对于商业性金融来讲,政策性金融都是补充性的,处于“配角”地位的,商业性金融应在社会资金配置中起到基础性、主导性作用,使得社会资金配置基本能够体现“效率优先”的理念和原则。但是,这并不意味着政策性金融可有可无,它发挥作用的领域通常是商业性金融所不能发挥作用或者是作用存在扭曲的领域。

  因此,政策性金融与商业性金融又是相互补充的,所谓“配角”地位,同样具有其战略意义,主角、配角齐全,才能上演有声有色、又好又快发展的历史话剧,构成我国社会资金融通体系的全部。

  全局而言的政策性金融之“配角”地位,并不排斥与否定其在某些特定领域的资金融通中,发挥决定性的“主角”作用。因此我们建议:一是要加强政策性金融的立法;二是要寻求政策性目标与市场性目标的均衡方案与机制,合理构建我国政策性金融体系;三是采取多种途径、分类推进我国政策性金融体系的改革与完善;四是着力提高政策性金融机构运作机制的专业化、市场化水平;五是要建立健全政策性金融监管体系;六是要完善政策性金融机构法人治理结构,增强其内部控制能力。

  加快金融改革创新的八个势在必行

  党的“十九大”关于新时代我国社会主要矛盾的认识,清晰地聚焦于发展的“不平衡”这一关键性问题,所以总体上把握构建现代化经济体系的主线,就必须顺理成章地紧扣以优化结构来化解矛盾的“供给侧结构性改革”。

  这为十九大之后的金融改革指明了方向。我在多年研究的基础上提出,未来金融改革为改变现有制度机制中的“不平衡”,需要遵循八个“势在必行”:

  一是以金融创新支持实体经济升级换代势在必行。金融业本身是现代经济的核心,但是导致全球经济危机的根源往往又正是因为金融从现代经济的“核心”演变为自我膨胀、自我循环和泡沫化的“空心”。因此,金融创新一定要以支持实体经济在“强起来”新时代的升级发展为出发点和落脚点。

  二是以金融多样化改革形成无缝对接的金融—资本市场势在必行。当前中国金融的多样化发展还不充分,金融领域里存在过度垄断因素。我们需要在改革中通过金融机构和产品的“多样化”发展,消除这些过度垄断因素,以便更好地支持大众创业、万众创新以及各类融资需求,为不同产业、不同类型企业创造发展机遇。

  三是以逐步提高直接金融比重促进金融体系促进金融体系现代化势在必行。我国现阶段直接金融比重仅在20%左右,明显偏低,在推升宏观杠杆率(以广义货币供应量M2比GDP)的同时,很不利于充分发挥与服务,债市、私募等有机结合的企业家精神和创新潜力,需要更多地培育直接金融机制。

  四是以健康、可持续的政策性融资体系匹配金融创新、支持超常规发展势在必行。对小微、“三农”和创新增长点等领域,要建立以财政为后盾的政策性融资体系,通过贴息、政策性信用担保、多种形式的平台和产业引导基金,以“政策性资金,市场化运作,专业化管理,杠杆式放大”的机制进行开发运作。

  五是金融创新对接以互联网为代表的第三次产业革命势在必行。金融创新不可与产业革命等历史机遇擦肩而过。互联网金融是利用互联网技术推出的多种金融服务创新,需对其作广义的理解,对接“科技金融”创新潮流。

  六是以PPP等投融资机制创新支持“有效投资”和民生改进势在必行。我们要利用中国巨大的发展空间和已经形成的初步经验,继续强调法治化、阳光化、专业化、规范化管理,于控制风险的同时,仍然鼓励创新,把想干事、会干事、干成事、不出事几个要素成功地结合在一起。

  七是在金融改革中积极创造条件,实现资本项目下可兑换这“惊险一跃”,从而决定性地促进人民币国际化势在必行。人民币在渐进国际化进程中,已从“周边化”推进到IMF框架下的特别提款权(SDR),更为决定性的考验是未来金融改革应坚持资本项目下可兑换的大方向,但这种“自拆防火墙”的具体时机,必须审慎把握。

  八是动态把握“在发展中规范和规范中发展”的关系势在必行。金融创新过程中特别突出的问题是,没有人可预判究竟在什么地方能取得成功,因此要为创新留出试错空间,监管必须审慎包容;同时,监管者也要进行动态风险跟踪,当出现比较明显的风险信号时,要及时争取规范化措施控制风险,进行动态调整。(文章转自《江北嘴》2019年第3期)

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