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贾康:财政投资支出绩效综合评价框架思路(下)

贾康贾康 11月13日 11:09 发布于[财经杂谈]
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贾康,第十二届全国政协委员、财政部财政科学研究所原所长,华夏新供给经济学研究院首席经济学家。


  还有第三个层面或环节,是结构问题。结构问题首先是涉及一个项目群,后面还有具体的每个项目上的合理安排。我们要说,在全中国,政府发挥功能作用,有一个不能够指望微观单位、企业、基层单位试错去形成的项目配置的结构优化:比如说我们整个公共工程建设可用的资金是当年的四万亿元,在全国怎么布局?你说要靠基层单位、微观主体试错形成一个好的结果?不可能。必须是由政府牵头做一个顶层规划,通盘设计。这个意义上讲的全国一盘棋,不是讲传统体制下计划经济的直接控制老观念,它是实实在在必须由政府牵头做的规划,因为它面对的是整个国土、统一市场上的资源开发,从用地皮、自然资源开发切入带出各种要素的调动,从这个角度切入,必须有一个尽可能合理的、虽然不可能非常细致、但应该有尽可能高水平的顶层规划。眼下中央还在不断推这种顶层规划的动态优化,各位同志都应已经注意到了,前些年说的西部大开发、东北老工业基地振兴、中部崛起,到现在讲的区域政策的几大重点、重头戏——雄安新区,长江中游经济带,还有现在说的粤港澳大湾区——是在珠三角打造强劲增长极。除此之外,上海自贸区的覆盖面扩大,还有其标准升级,也是区域战略。还有现在特别提出,深圳要在全国成为推进中国特色社会主义市场经济的发行示范区,这都涉及区域结构,全国布局。这些布局里,一个一个的项目怎么摆,要跟着规划来。这种通盘的结构优化,必须是政府牵头,但要充分吸收民间的智慧,各种各样相关的智力支持。对海南现在明确要求,打造全球最大体量的自由贸易港区,又是大手笔。这哪里是基层单位、地方自己能够以试错的方式形成的战略谋划和布局呢?必然是最高决策层牵头确定规划。中央如此,到了一个省,一个市县,有类似的问题。地方政府在自己的辖区里这些项目怎么摆,首先要有一个高水平的顶层规划罩着这些项目,这是绩效考评里不可缺少的环节。在这个高水平的顶层规划之下,再做各个具体项目上的可行性论证,再说各个具体项目方案决策正确与否,再落到实施过程中“细节决定成败”上那些更多项目管理意义上的工作细致化、精细化水平上。现在顺理成章说到的,还是要先有这个尽可能高水平的顶层规划。结构视角上,顶层规划里跟着讲它具体的项目选择,首先是要放在一个项目群的概念上。我们在地方政府层面可以理解的,就是各地都在强调要有优化的企业集群。任何一个区域发展,产业支撑力都是最基本的问题,实体经济对于经济社会发展的支撑,要体现在企业集群上。这些企业集群的分布和它的优化,具体表现在项目群的建设上。再往下,我们可以考虑一个具体的案例。比如从全国来看(地方上也有类似问题)我们必须有基础能源的供应。任何一个国家,任何一个区域,现在基础能源是什么?我们要有电力供给,要有和供电相关的全套设施。到了冬天要取暖,到了夏天现在老百姓生活中需要有降温的空调。最基本的、大家能够理解的基础能源,就是大家日常生活中离不开电,像我们现在教室里为什么拉着窗帘不用自然光?自然光感觉不舒服。大家工作、生活水平提高到现在,就是要全套的灯光设计。我们小时候上学可不是这样,尽可能不开灯,那时为充分节电,实在不行了才开灯。过去在采光方面,对于窗户尽量利用自然光,有非常高的要求,现在不一样了。这是我们的能源供给支撑出来的一种生活质量。这个基础能源在中国最具有结构特征的是什么?中国有别于一般的经济体,我们的电,大部分是火电,即用烧煤发出来的电,人们现在消耗电,实际上主要是在消耗煤。经济学上讲的资源禀赋,各个国家不同,中国资源禀赋的一大特征,就是煤的储量特别丰富,但是它分布得很不平衡,比如山西是产煤大省,另外一些地方可能就没有什么煤矿了。这种基础能源供应表现为在全中国最主要是靠煤来发电,成为一种必然的选择。我们这些年也意识到了用煤带来的一系列对于环境的压力,即生态环境方面造成污染的压力。煤是最难清洁使用的能源,它产生的很多使用过程中的粉尘、排放的不良气体,和我们已遇到的雾霾有关,和我们土壤、水流的污染有关。那怎么掌握这个事情?经济社会要发展,电力的供应还要不断提升,造成的污染现在也还在上升。按照专家的预测,全国会有一个煤的使用造成的碳排放高峰,我们现在还没到,要争取我们经过努力以后,尽快渡过这个高峰,以后再把它再往下压。这个时候,中国经济社会发展中的能源供应,到底怎么样布置它的产能?对电力产能建设,财政是要给予支持的,这就是财政部跟发改委、跟国土资源开发部门等等,合在一起,必须要有一个高水平顶层规划罩着的事情。我们现在如果说整个电力供应里,从结构特征来看有这么几大类。首先,大家都知道我们一直在推崇水电,三峡工程是又有防洪的功能,又有发电功能,还有前些年在黄河流域上一系列的电站,青铜峡、龙羊峡,一直建到小浪底。还有我们在云贵川水资源丰富的区域里建的很多的电站,大家也听过二滩、雅砻江等等,还有规模并不特别大、但很有名气的鲁布革水电站(贵州云南边界上)。这么多的水电,在中国现在它的发展趋势如何?虽然它能够相对稳定地提供对于环境不造成污染压力的能源,但是进一步提升它产能的空间,现在已经非常有限了。长江流域、黄河流域水能的开发,现在大体上差不多了,想不出来还能有什么大项目可摆了。现在水电最主要的、可以利用的流域,是云贵川那边的怒江流域,但恰恰这个水域是国际河流水域,它跟下游湄公河等等扯到一起去了,用水处理不好,会带来一些国际纠纷。特别是到了现在这个阶段,我们国内的环保人士和国际上的绿色和平组织,一起盯着怒江流域水资源开发这个事儿,有种种的阻碍、压力,轻易不能使我们大手笔地考虑在这边建更多大规模的水电站。至于西藏的那个雅鲁藏布江(西藏我去看过的),有它的水流资源,但是它的开发太困难了。在当地开发出来,电怎么传输出来,输电是非常困难的——当地用不了那么多电,但要是把输电系统建出来,成本之高使人望而却步,等等。合在一起一句话:中国的水电在整个电力供应里的比重,不可能提高了,而且未来还会降低。为什么?整个面上的要求加大了,经济社会生活越来越多要求电力供应,水电它自己规模上不去,它的比重便是下降的。现在整个电力供应盘子里,它也就是十几个点儿,未来还会下降。另外还有一个大家听说的核电,我们已经在沿海建了若干个核电站,大亚湾、秦山等等。核电虽然有投资规模大的制约,但是一旦建成以后,它是清洁能源,这个清洁能源合意吧?但是它又有一个威胁——如果出了事故以后,这个不清洁,可是非常厉害的,不是一般我们说的雾霾等等的问题了,有切尔诺贝利这样惨痛的教训,还有上次又把大家吓得人心惶惶的日本福岛核电站这样的教训,在此之前还有非常危险、但终于控制住的美国三里岛核电站的事故——有纪录片,当时的总统很有胆量,跑到现场去视察,其实当时已经千钧一发了。最后庆幸的是终于控制住了,三里岛没闹出大事儿来,但也是非常危险的。所以,现在全球的基本共识,就是核电要慎之又慎。福岛核事故出来,中国老百姓听说后,一起跑到街上去买盐。什么意思?海水要污染,以后吃海盐可能不行了,大家抢购囤积。这些事情看得出来,牵一发动全身。所以,中国政府后来曾经有明确表态,我们不再考虑在中国内地布局核电站。但是现在有些人又在拱,我听说有所动作,在湖南的桃江,还想再建个核电站,但也搞不成太大的什么影响。这就是中国的核电,不说投资大、建设周期长等等制约,就是安全方面,说起来要正常运行必须非常安全,一旦出事儿可不得了,所以,要慎之又慎。换句话说,也不要希望核电在中国未来可以预见的历史时期内挑大梁了。剩下的是什么?有我们这几年拼命发展的可再生能源,真正的清洁能源——光电、风电。前期投入怎么样是一回事儿,一旦建起来以后,大家都认可,这是没有污染的能源产能。但是很遗憾,又有很多其他的制约:我们整个电力部门的改革怎么破除既得利益的阻碍,这种既得利益以种种借口在阻挠光电、风电更好的发展,这些年虽然破除了一些这样的阻力,但是并没有完全解决问题。要克服这些“借口”式的阻力之后,我们要发展出高水平的智能电网、分布式能源,这些光电、风电才能充分发展。现在大家听到的,有属于不良状态的“弃光弃风”,有了这些光电、风电的产能,电网配电的时候首选的,还是不用它,因为它不稳定,不好掌握安全性。求稳,我自己掌握不要出事,所以,弃光弃风成为首选,这是个非常荒唐的情况。我们现在可以预计光电、风电未来还要继续大发展,一定是要在智能电网、分布式能源方面攻关,达到高水平。但是你要想它在未来的十年二十年里在中国电力供应里挑大梁,成为支柱,还不可能。它现在在整个电力供应里,由于基数很低,有了这么多年的高速增长以后,整个贡献也就形成几个百分点。我前面说的水电、核电、光电、风电合在一起,有差不多30%,现在还在提高比重,剩下的接近70%(前些年是70%以上),仍然是用煤烧的火电,这就是中国基本国情对我们的基本制约。财政投资在一轮一轮以长期建设国债资金支持的“四万亿”式投资里,必须增加供电的产能。那怎么投?最主要的部分就得说说这个火电。我在技术上不能说有什么发言权,但基本的观察可以讲一下:可以认为有两大类。一类叫坑口电站,像山西出很多的煤,在山西出的特别适合用来发电的煤矿矿井旁边,就建一个大的电厂,这叫坑口电站。它的好处是煤从地下开采出来以后,就近进入发电厂,节省了运费。运费旁边伴随的还是什么?是运力——铁路也好,公路也好,你要运煤的话,这个运力建设那是天文数字的投资。中国的铁路系统在没有高铁之前有一个说法:货运量按整个铁路系统全年算下来,一半以上是在运煤,高峰期70%是在运煤。运的这些煤,大部分是运去发电,那就是主要服务于另外一种类型,除了坑口电站之外还必须有一些要把煤运出去、在外面不产煤的地方建成的主力电站。这种电站为什么要建?因为如全都建成坑口电站,省的是运费和运费后面密切相关的整个运力建设投资,增加的是输变电系统建设投资,而且要把电输到全国各地去,很多输电网(“西电东输”这是一个结构平衡里所做的大手笔的项目)要穿越崇山峻岭,它的投资是相当可观的,有的时候算总账,甚至是不可取的,所以在某些区域,就必须建设出铁路公路形成运力,然后把煤运过去,再在这种电厂里面来发电,这就是全国一盘棋里的考虑。你说这些是不是跟绩效有关?都和绩效有密切的关系。这个结构问题,现在我们在供给侧来说,它已是中国的“矛盾主要方面”了。相对容易解决的事情解决以后,这种涉及各种复杂因素的结构怎么优化,真是一篇大文章。所以,我前些年在发改委、在能源局、最近有机会在内部座谈中我也这么讲,如果没有一个高水平的、尽可能瞻前顾后统筹平衡、看出去比较远、合理性比较高的中国怎样布置电力产能的顶层规划,那么你看起来发改委天天在那里很起劲儿地批项目,财政在那儿表态用公共资金支持重点建设、民生改进和经济发展,说得都是一些飘在空中的话,没有一个坚实的通盘的可行性论证,说这种布局才是合理的,于是这些东西都是会做表面文章。全国如此,地方也如此,咱们山东也好,广东也好,山西也好,陕西也好,反正是一个地方政府地盘里,你自己类似的这些项目怎么布局?结构优化一定是一个绕不过去的考验,否则你天天讲的什么为人民服务,满足人民美好生活需要,都没有落到这种项目的高水平和可行性上,这是我们必须特别强调的。这也表现在财政的责任上,它为什么叫国家治理的基础和重要支柱?在这种领域里,财政承担公共资源配置责任,从一开始的顶层规划,就要从绩效角度事前发挥作用,督促发改委、国家能源局、有关的国土开发部门,资源管理、环境保护的部门,一起尽可能形成这种高水平的顶层规划,然后才是配上财政资金,才好追求财政资金尽可能高的绩效。这种结构的优化,当然也要顺应我前面说到的反周期、力度合理把握,把它们连成一体。到了这个时候有项目群的规划,再落到一个一个具体项目,这都是结构优化的问题。这种罩着整个全局的规划水平高低,决定它覆盖面罩着的下面各个局部的正确性高低,以及未来可能形成的综合绩效水平的高低。这种事情在实际生活中,如果捅破窗户纸说,也确实比较得罪人,它涉及财政跟其他部门的关系。我们也不讳言,官场上很多情况下就是权力最大化,责任最小化。每个部门都想争权力,大家都说我的职权在这里要积极发挥作用,而到论责任的时候,大家都避之唯恐不及,都说这是你应该负责的,那是他应该负责的,跟我有什么关系?这是官场必然出现的问题。但财政要出以公心,我们就必须积极推动全面配套改革和全面协调的决策优化,实际上也是各个部门间的权力制衡和责任共担。在具体的可行性方面,不能光讲一个一个点。首先是看见森林,然后再讲里面具体不同类型的树木,只见树木不见森林,那就是片面性,那就是我们没有尽责。这个结构问题,是从项目群到具体项目要贯通在一起,尽可能形成高水平。咱们看最新的案例,雄安新区,是不是大手笔?甚至已被称为千年大计。它就是先有一个顶层规划,这个顶层规划是逼出来的:北京的城市病太严重了。今天早上我过来的时候就碰到这个问题,哪怕打提前量,路上交通仍不好预测,手机上跳出来的界面说出现全城极严重的交通拥堵,在手机上导航,搜来搜去,按指示路线到了关键高速路口,却是交通管制,根本进不去,车辆已经排了至少五六百米,你只好再重新绕道到处去找可行路线。这些情况是城市病的表现之一。为消除这些城市病,就有了总书记下决心、北京必须贯彻执行的疏解首都非核心功能。在雄安要建首都城市副中心。跟它呼应匹配的,还有一个北京城市副中心,在通州潞河镇。这整个大手笔是什么?就是我说的顶层规划。这个顶层规划下项目怎么摆?再跟着来。在雄安新区主要摆的不是生产建设项目,更多的是科研机构、高科技孵化器,一些可能转出来的企业集团总部等等,现在只是有粗线条的说法,但它肯定不能更多布局一些实体经济企业,而是要建成创新方面有示范效应的副中心式的新区。到了通州那边,它服务的主要是北京市级管理机构的功能,以后北京市三环以内、也可能扩大到四环,要建成一个跟美国的首都华盛顿那个DC(哥伦比亚特区)相类似的中央行政区了。北京市所有的市级机关现在基本上都已经搬走了,就是到通州的潞河镇。这样的大手笔,哪里是试错能试出来的?一定是顶层规划先行。财政是不是要花很多钱?显然要花很多钱。花这些钱绩效如何?这就是我们今天讨论的问题。所以,到了第三个层面上,特别强调的是结构,也联系着我们说的供给侧要解决的复杂情况下,怎么找到结构优化的好机制,从决策直到运作。这种需要政府牵头的国土开发规划,设计中决不能只依靠政府少数人,需充分依靠高水平专家群体的智力支持,充分吸收民间智慧,考虑社情民意,但专家们也会有不同思路、建议,最后的拍板还是要考验“关键的少数人”——决策者集团。要力求避免再出上世纪50年代否定北京城市建设“梁陈方案”的沉痛教训。另外,规划方案贯彻中,并不能就是由政府大包大揽,很多具体建设项目上,后面要专门说到,应借助民间资本的资金力量和企业、民间的智慧,比如以PPP的方式来做,PPP里特别值得肯定的还有连片开发、综合开发,这都是我们今天讨论的这个主题里后边必然涉及的问题。说到第三个层面上主要强调的是结构,再往下我们说说第四个层面,就是在项目资金的管理上,要防止挪用和厉行节约。其实这也是很浅显的道理。同样一个资金量,用得是大手大脚、挥霍浪费,还是厉行节约、有板有眼、细致、周到,那当然绩效是不一样的。这方面一个是要总结管理经验,另外一方面是要创新形成好的机制。现在实际生活中,强调厉行节约这种声音并不高。过去我们小时候,都知道毛主席有个说法,“贪污和浪费是极大的犯罪”,把贪污和浪费放到一起说,要按照现在更严格细致的法治来说,确实它们不是一个等级的,贪污触犯刑律,一般的浪费它不触犯刑律,但是在我们追求财政综合绩效的时候,这个事情可是在我们的追求中要更高度重视它的。资金代表的,是我们落实财政政策、发挥财政功能的物质基础和手段,我们追求的这个资金使用的绩效,在前面的一系列环节后,到了这第四个环节,什么叫浪费,什么叫不浪费?还是要遵从一些必要的规则,这些规则当然也要动态优化,但是每一个具体场景里,都要先讲规矩。挪用就是违背了规矩,但是适当的弹性空间又是应允许的和可做调整的。我们过去在预算管理里,大家也意识到,一方面要细致,另一方面还得有点弹性,情况变化了以后还得要启动调整机制。但是总体来说,大的原则是资金的用途要保证,不允许挪用。这在管理上大家都认同,否则没有规矩就乱了套。已经确立的资金项目的使用,要全程监督。比如,1998年长期建设国债资金用起来以后几个月,就有跟踪督查,发现水利系统挪用了部分资金建自己的培训中心、楼堂馆所,立即全国通报批评,暂停后续资金拨付,限期整治。不能挪用,跟着说还要严防浪费。能够办成的,没有必要再对资金加码,能够节约使用的,为什么不节约使用?这个机制要和财政的管理监督打通以后,还要注意机制上应有一种内生的积极性——如果我们光是形式主义照本宣科式要求大家要注意厉行节约,效果不一定好。如果能在节约这方面给出绩效考评以后的奖励,效果就出来了。财政系统的“浙江经验”曾特别强调讲“四两拨千斤”,实际上当时的翁礼华厅长和当时财政部的领导,默认的是可以给出一个基于绩效考评的以转移支付名义实施的官员奖励制度,就是可以把节约资金、使财力更好发挥作用以后可分配的部分里的一块,拿来给官员发奖金。当时浙江这些做法,翁礼华厅长把它称为“四两拨千斤”。这点奖金给干部发了以后,实际的效果是给老百姓节约了多少钱,其实是个大好事儿。浙江有比较好的风气,奖金是有区别的,在发了以后没有听说官场有多少告状的事儿,谁发多了,谁发少了,这就有了可持续性。要到了另外一些区域,你无论怎么发奖金,告状信满天飞,那就完了,干不了两年就只好收场。这些事情都可以探讨。我认为以后从逻辑上讲,事前、事中、事后全套的监督,最后落到绩效考评,以及有了考评结果以后的问责制上,不能光讲惩,应该也有奖,这是必要的。激励相容,合在一起,有奖有惩,这才完全。所以,防止挪用,厉行节约,应该落到最后合理的、细化管理的奖惩制度上。第五,资金使用落到项目上,要做好项目施工建设中的严格监理,保证质量。这也是有我们这些年的历史经验可以达到基本共识的。我们政府投资支出的公共工程、基础设施等建设项目,无论是道路、桥梁等,还是重点建设里需要支持的一些特大工程,如过去的宝钢,大化纤,大化工,未来也不排除还有类似的一些项目,都是工程量大,投资数额高。政府这些投资都是大规模的投资,如果说前面一切正确,到了施工这个环节,资金没有挪用,管理上也强调节约,但是质量上由于种种原因,比如一线施工人员素质低,没有按照相关要求做到质量管理的应有水平,加上监理单位没有认真履行职责,把关不严,那么出现不按图施工、野蛮施工、偷工减料等等问题,出现质量低劣的豆腐渣工程,同样是在结果上绩效免谈,所有前面的努力在这个时候付之东流,因为最后的结果是一堆豆腐渣。这对于国民经济和社会的影响,还可能产生一个危害性的放大:一旦哪个项目出了事儿以后,震动全局,代价高昂,前面的综合绩效不光归零,额外的拖累、收拾残局形成的负效应,政府公信力的损失,都来了。这种事情,我们过去也有不少可观察的案例。先正面说,比如1998年发大洪水,那时候是很紧张的一年,一方面要实施扩张性的积极财政政策上建设项目,一方面汛期还要抗洪。国债资金当时有一个非常重要的去向,是六大重点之一,在结构优化里要做大江大河的治理、病险水库的修复,特定的水利工程,要集中力量尽快见效。比如长江流域里在武汉三镇,最有威胁的那个地段叫龙王庙,1800米,长江、汉江汇合口,对那1800米,过去每一年到了汛期,湖北省都要有一个专门负责的副省长,盯在工地上。那一年由于有了长期国债建设资金,当时应该说是不惜重金(几个亿的资金,现在说起来很平常,当时算是很大的一个资金量),把这1800米整个加固了,称得上固若金汤,可以抵御几百年一遇的洪水了。项怀诚部长了解这个情况以后发感慨说,这个财政资金的使用绩效在哪里?直观的表现,解放了一个副省长,这个省领导不用盯在那儿了,实际上整个省里这个副省长主管的工作系统,得到了解放,在我们的体制下,这个领导人才能真正去投入必要精力去管那么大的范围的经济社会事务。另外,这个事情上,龙王庙工程投资是长期发挥效益的,给了大家稳定的预期,是要产生未来好的预期支撑下的发展后劲儿的。投资环境的优化,不就是从这儿来的吗?项部长发感慨说,财政资金的使用绩效怎么考评,你得看这些因素。这又回到我说的综合因素上来了。另外有一个反面的例子。1998年大洪水里,开始九江还说堤防非常牢固,领导人还去视察过,没想到后来九江那儿出现决口,大洪水冲出了决口后,当时就是不惜工本要抢险。怎么抢?要从附近江面上调来合适的船只——当时能调来的是五艘船,最大的一艘正面凿沉,落在那个决口的正前方,另外四艘船左右各两艘凿沉以后,形成一个基本的新月形的工作面,军队冲上去把船和船之间想方设法以各种东西塞住,这时候后面才有一个工作场地,来把这个水毁的堤坝重新建起来。这就是不惜工本了,哪还有什么成本效益核算?逮着什么用什么。有的水利工程抢险的过程中就是这样,载重卡车往里直接推进去,砸在里面作为骨架,然后再把各种各样的能找到的石头、粮食包、大豆包什么,统统往里塞。据说堵管涌最好的是大豆,见水就开始胀,几个小时以后胀实了就把管涌堵住了。朱镕基同志对九江工程质量问题非常气愤,他当时忍不住骂人:这是些豆腐渣工程,王八蛋工程!它的损失是什么,不能光看当时这些料工费的支出了,五艘船凿沉的成本了,整个政府的公信力在这里面也受到损失了。老百姓美好生活的影响因素里,要信服政府的话,大家会更加努力拧成一股绳来推进现代化。如果觉得政府这里也容易出事儿,那里也容易出事儿,就是办不好事情,这叫塔西佗陷阱,是古代著名的历史学家塔西佗总结的一个认识。到了一定的时候,领导人也不讳言,政府的公信力落到某个临界点之下以后,政府你再说什么都没有用,社会受到的内伤是非常严重的。现在领导人也不讳言,我们有些事如果处理不好,那就是中国除了未来我们必须应对的中等收入陷阱、转轨陷阱、福利陷阱等等之外,还有这个塔西佗陷阱。所以,这些举足轻重的公共工程怎么样尽量减少豆腐渣工程,保证应有质量,事关全局,是综合绩效。这里面的工程监理,有很重要的经验,我们值得提到。改革开放之前,中国人是不懂什么叫工程监理的。一开始打开国门,可以取得世界银行的贷款支持,对应中国本土的项目,就有了一个“鲁布革冲击”,我前面说的水电站里,云南、贵州交界的鲁布革水电站,世行给了贷款支持,然后有它的招投标程序,首选本土的施工队伍。中国的施工队伍中标,入场施工建设,那时候还是讲革命精神,打着的红旗上是“一不怕苦,二不怕死”等口号,进去以后碰到的,是人家世行非常严格的依照“菲迪克条款”的一套工程监理制度。鲁布革冲击在哪儿呢?原来的观念和流程都不行了。我们这个施工队伍,按照原来的那套方式,被人家挑毛病,在一个工作面上人家监理人员说遗留了几十颗钉子,按照菲迪克条款,钉子是料工费的组成部分,是有成本的,发现了这种不合理的浪费要罚款。但这直观地看是一笔小钱,但是人家菲迪克条款特别强调的是这种情况表明,这个工作面上的施工质量有隐患,那就得按照一个计算公式要增加罚款,那就罚得很厉害了,特别要命的是,在一个工作面上发现了这个问题,按照规则,要倒推你全部已有的工作面上存在类似问题,罚款照此计算下来,发现一个问题就可能对整个施工公司罚个血本无归。所以,这下中国人开始知道了工程监理的厉害。以后整个行业都必须认同这个世行引进的国际准则,施工监理由此就成了一个大家都接受的必须做好的一个约束。到了建三峡的时候,朱镕基同志特别说,要不惜重金请世界上最高水平的监理公司盯着三峡,否则我睡不着觉。这都是按照国际经验来的。所以,我们财政在这个环节上,理所当然的为公共工程质量和公众利益,要特别坚持高标准实施工程监理,对标国际上工程监理最前沿的水平。这是我们应该做的事儿,这样才能在这个环节上,更好达到保证绩效这样一个基本目标。这个绩效,在工程监理概念下,已有人家有相对成熟的一套约束指标,一个个具体项目上,实际上请监理是请了什么呢?是请了一个我们购买的服务,即政府购买施工监理的服务,来使公众利益得到这种专业力量的保护。这里面当然也应该有竞争,一开始这些中介机构里,各种各样的监理公司的水平是高是低还难说,但如果有个市场培育和业界里公平竞争的环境,自然而然以后就是通过必要的招投标,可以找到这种有资质的工程监理的力量,来对我们财政资金的绩效做出必要的保障。再往下第六个环节,就得说到项目建成和运营以及后续维修、保养等等。这个建设运营说得开阔一点儿,不光是要建成特定项目,在建设过程中和后来的运营中,都有一个机制创新的问题。建设、运营、维护、保养,过去在这方面政府独揽的情况下,应该讲也是弊病丛生,容易出现种种老百姓不满意、有指摘的地方。一个项目建设过程中,虽然说是有种种管理要求,但有什么内生的力量让这种要求很好得到贯彻落实?我们过去的机制是力量不足的。等到竣工以后,有谁能够尽心尽力地做好维护保养?对相关的公众服务能不能热情周到细致?这都是问题。我们现在这方面除了要有必要的管理意识,特别要注意相关的机制创新。我特别看重的,就是多少年前就注意到,公共工程、基础设施、产业园区建设运营,乃至所谓产业新城的建设运营,都可以积极考虑引入企业、社会资本的力量,这就是国际上简称PPP的公私合作伙伴关系,这是一个重要的创新。这几年中国在这方面已经把它作为一个重点创新的事项,地方同志都有印象了。2014年以后,李克强总理明确要求,发改委、财政部作为主管部门要把PPP的创新作为重中之重。有了大发展之后,已经有咱们知道的已入项目库的十多万亿的建设规模,落地的最新数据,应该是接近十万亿的建设规模。但是最近两年,给人印象似乎是要往下调整,要强调规范,要防范各种各样的偏差——这有道理,一个事物波浪式发展,一开始先动员起来,大家认识它,有大发展之后,针对着一些偏差,需稳一稳,往下调一调,然后再寻求更健康的长期发展。但是确实有些地方同志感觉困惑,他们说我们现在实际的情况就是PPP方面不敢动了,动辄得咎,而且氛围上似乎中央对PPP是要叫停。我自己作为研究者,反复强调过,你如果看清中国经济发展的全局和现在中央所要求的推进现代化的客观需要的话,对PPP不可能叫停。关键就是怎么让它健康可持续发展的问题。像这种PPP的建设、运营、维护,它的特点是什么?第一,融资模式创新。过去完全要靠政府资金,而有限的政府资金现在哪里顾得过来?想做的事情太多了,而很多准公共产品工程,就是可能产生现金流的,收费的桥梁、道路,匹配上其他的一些盈利点的连片开发,可以找到政府体外的资金,可能超过政府可用资金量多少倍的资金,来把这种要做的好事尽快做成。这是融资模式创新,直观地给地方很多领导以印象深刻。跟着的是管理模式创新,这是更值得推崇的,财政部从一开始领导层就特别强调不能光看PPP的融资功能,一定要看它的管理功能、绩效提升的功能。PPP的实际参与者,签约的是政府和社会资本(企业),实际上整个过程里政府还有企业,都需要以购买服务的方式得到专业机构的支持,设计师事务所、会计师事务所、法律事务所、税收筹划事务所、融资专业团队等等,实际上是政府、企业、专业机构“1+1+1>3”,是优势互补。企业加入PPP不是学雷锋(不排除它自己说我这是学雷锋),实际企业、中介机构的定位是在商言商,要通过PPP,在他们投资偏好的选择范围之内,取得不少企业决策者认同的不是暴利、但覆盖很长时间段的可接受的一个回报水平。这个特点就是企业跟政府合作做PPP,一做20年,30年,50年,甚至更长的时间。这个回报水平,比如他自己觉得以10%可以一下覆盖30年,认同这个事儿,就有可能做成。再加上法律的保障,签约受法律保护,锁定它未来的前景,加上专业素质上的保障,企业决策者心里觉得踏实,所有的预测等等,都觉得做得满意,他就敢做这个事儿了。这样一来,企业的相对优势也就加入进来,而企业很多的相对优势,恰恰是政府方面的短板。政府也有它的相对优势,风险共担或者分担的同时,优势互补,政府在国土开发、公共政策等等这些方面,政府要为主来承担风险因素,而在具体的市场运营、管理操作、员工积极性的调动和不良行为的约束等等方面,企业有它的管理方面的优势。至于说相关的专业设计,这些专业团队可都是寒窗苦读多少年、就吃这碗饭的人士,他们在具体的专业领域可能的贡献这方面,我们可以通过购买服务,竞争选择,达到尽可能高的水平。合在一起的绩效提升,这是最重要的,真正使老百姓得实惠。所以,这种项目建设、运营、维修、保养,如果能够对接到PPP模式之下的BOT、TOT、ROT等等,以及连片开发,那应该成为首选。所以,这几年在创新发展过程中,财政部曾经说,垃圾处理、污水处理项目,强制性地必须做成PPP,就是这个道理。看准了的,没有必要沿用过去政府完全出资大包大揽的方式去做。大量的道路,桥梁,也可以用PPP的方式建设。大家比较容易理解的是PPP中的BOT。我举个简单的例子:中国本土民间资本加入的第一个BOT项目,是福建泉州刺桐大桥。当年我们就闻讯过去参加了现场会。基本的背景是上个世纪90年代初,厦门机场在科威特政府优惠贷款支持之下迅速建成了,然后从厦门往泉州方向去的人流、车流迅速上升,这合乎基础设施支撑力的表现。泉州市政府意识到一个大的机会来了。泉州是一个古老的通商口岸和侨乡,有一番自己的发展战略设想,政府知道人流、车流向这边来,跟着的是信息流、资金流、发展的商机,要赶快解决的,是从厦门到泉州必经之路上过晋江那个咽喉要地的桥梁建设,晋江古称刺桐江,所以,命名为刺桐大桥。这个桥,政府早就想建,这时候是非建不可了。测算一下,要三个多亿的投资,当时这就是天文数字了。当时地方政府比现在更困难,根本拿不出这笔钱,但是听说这种公共工程可以由外商和中国这边的政府合作,以BOT的方式做(80年代有给水厂、电厂等先例),便到处去找外商,问了一圈没有得到任何积极回应。这时候也是偶然因素,泉州当地一个姓陈的民营企业家,手上正好有几千万可以动用的资金,这个陈老板又有创新意识,他前些年在香港等地考察,知道架桥修路这种事情可以由企业和政府一起合作来做。他也是在商言商地做了全面盘算以后,主动去找泉州市政府,结果一拍即合。怎么做呢?当时也没有多少经验,并没有现在这种细致的全套契约,是政府最后以红头文件的方式给了合法性,红头文件下发,是我们法规体系里的组成部分,这个文件里最关键有两条:第一条,由政府出少量股权,与陈老板的几千万,加上他拉来的其他民营企业的资金占大头的股权,合成一个很规范的股份制的“名流实业开发公司”,作为刺桐大桥的开发主体。第二条,这个桥梁建成以后,政府红头文件规定,对一般机动车辆可以收取每辆4元的过桥费。这是两个最关键的因素,靠红头文件锁定以后,就开始做这个事了,政府原来做不成的事儿,现在马上就可以做。这时候政府就开始提出要求,板着脸跟陈老板说,要特别注意,工期就是三年,超出工期,所有的损失算你的。另外,在工程质量上要严格要求,不能出纰漏。板着脸说这个话也完全合理,因为政府过去自己干这种事,心知肚明就是最容易出这些毛病,拖工期,你说三年建成,拖个四年、五年、六年,都不新鲜,而且还超概算,你说三个亿建成,四个亿,五个亿,六个亿,你往里填吧。还有质量,往往是这儿也出纰漏,那儿也出毛病。大家都知道这些年还不断传来一些工程质量出现的严重问题,曾在重庆有垮桥的,在湖南有垮桥的,等等。这些事情政府一旦自己超脱了以后,把压力传给陈老板,让陈老板自己去掌握好,因为陈老板这边是60%的股权,他实际上在掌控这个事情。而陈老板自己早盘算好了,他也不觉得自己有多大的压力,按照原来想好的方案,他迅速启动了刺桐大桥建设项目的建筑商的招投标。他把评分最高的、有资质的建筑商确定以后,跟着把竞争中落败的、排第二位的也是很有资质的大公司,确定为刺桐大桥建设的监理方。他说我就是有意要让这两个竞争中的死对头再紧紧咬在一起(这是他的原话),来处理施工工期跟施工质量之间的矛盾。于是他也很超脱,同时他又给了一个奖励条款:你这个建筑公司提前一天竣工交给我,我奖励你多少钱,这个奖励资金来源很好算,早就有测算,一天大概有多少车流,每辆车四块钱,在这个算出的现金流里切一块,这就是奖励资金的出处。所以,陈老板超脱了以后,他主要精力又放在创新上,这约一亿资本金只是小头,还有两个多亿的资金怎么办呢?他通过规范的程序取得了银行和其他金融机构的支持,整个事情当时由中央媒体报道出来,作为创新的事项,给予高度肯定。而实际这样做起来,项目建设的效果相当好。两年半多一点,刺桐大桥建成、交付使用,到现在20多年过去,没有挑出任何质量上的毛病。同样还是这笔资金,同样还是建桥,为什么能这样呢?实际上老百姓得实惠,绩效的结果好,关键就是机制不一样了。所以,我说“1+1+1>3”,是很明显的靠制度创新、有效制度供给带出新局面和带出绩效高水平的这样一个机制。类似的还有TOT,烟台到威海的高速路,本来是政府建成的,那时候也找不着其他的民间资本来做,后来很快发现这种收费是非常稳定的现金流,就转手做TOT,以此方式卖出去了,卖20年的运营期,港商接手,政府把这笔钱拿到手里,卖个好价钱以后滚动开发其他的公共工程项目,这对政府来说何乐不为?加快了自己辖区的公共工程建设。公立医院可以用ROT,已有公立医院在这里了,但是资金也不够,专业知识也不够,可以找高水平的、包括国际上有资质的主体来做重整,这叫R,然后还有运营O,到时候移交T。20年以后回到政府手里。这20年期间整个人员队伍也培养起来了,医疗服务水平也上来了,医院品牌也树立了,这都是绩效提升。所以,这些事情我们要积极考虑,在建设运营、维修保养、服务公众这方面,确实机制创新会带来绩效的明显提升。至于说连片开发,我们北京南边50公里的固安,是典型的民营企业搞成功的案例。前几年央企的中信地产,在汕头更是大手笔,168平方公里濠江区连片开发。我们把这称为打包综合开发。这种建设在固安,它称为产业新城,华夏幸福把自己定位为“产业新城运营商”,建设、运营打通以后,合在一起,它是以政府同意的规划,罩着整个开发过程。固安这里,一做半个世纪以上,规划是当时政府也参与的情况之下,华夏幸福出三千万人民币(在千年之交这是一笔大钱),请美国的高水平规划团队来量身定制,政府审批同意(实际上少不了参与意见)。所以,他们把这个开发称为“政府主导(就是规划上批准、主导)”,由我前面说到的顶层规划罩着“市场运营,企业筹资运作”。当地政府没钱,根本就拿不出来资金,但是它有地皮,它同意规划,华夏幸福自己以运营经验对接市场,筹集资金。这里面的产业新城所有的产能,当然是尽可能高水平的,我去做过跟踪调查,主要是高科技,现代服务业,这些比较高端的、可以有效控制污染的产能。跟着的,可是把这个区域里其他所有的事情统统打包在里面了。公共交通体系的升级,绿化带,环保设施,还有老百姓特别关心的学校、医院。比如中学,企业和北京八中联系(这是政府作梦也想不出来的),靠企业自己的想象力搞通了合作,北京很有名的八中的骨干教师,到这边来做示范教学和带徒弟,把固安本地中学的教学水平明显提升,那老百姓家长多高兴啊!孩子升学率这是家长最看重的,要考大学,要考好大学,这是跟着打包一起来的。固安当地的医院,是企业联系了北京这边高水平医院里的中年骨干医师,每周到固安的医院里来开门诊,同时传帮带,迅速提高固安本地的医疗水平。这样一来,这个综合开发的效果,老百姓真是谁也没能想到,十几年之间,使固安整个改天换地。过去一个默默无闻的农业县(一个县级市),现在变成了一个明星般的增长极区域。这里面企业的好处从哪儿来?那就是当时在很多东西不确定的情况下,固安的政府决策集团很有魄力,同意以未来它本地财政可支配的本级财政收入的增量做切分,上级那时也乐见其成,反正我们也不指望你固安一定出什么创新成果,你试吧,也不用我们审批(当然与现在不一样,现在已有全套的PPP审批程序),当时就是允许你试,结果试出的结果是超常规发展,十几年间改天换地。这些事情,我觉得要纳入中央所说的创新发展是第一动力。在我们看到的整个绩效考评的链条上,到了后端环节上,创新是大有可为,具体一个一个的项目,可能涉及非常有影响的连片开发、综合开发。这就是把我今天所说的思路,说到了六个层面的一串环节放在一起,最后这个环节上,财政资金处理得好,就是四两拨千斤,少花钱多办事,甚至在固安的情况下极而言之,不花钱也办事,政府不是不出资源,辖区之内的土地资源有它的公权在手,它来批准规划,来有效运用。但是政府确实没有现金,而一开始没有现金,也把这个事儿做成了。这些极大地、显著地提高了财政资金的综合绩效水平。前面说的这些还没有落到地方财政操作细节上。最后要勾画一下粗线条的操作措施。从操作上看,第一,在全部支出中,先从相对容易考评的项目支出绩效做起,从项目着眼,我们未来要在全国、全省、全市一盘棋顶层规划之下的优化绩效考评管理操作层面去落实。第二,事前、事中、事后要全面化——过去事后有,叫跟踪问效,以后则从一开始,开端就要做起来。再有第三是由粗到细,我们要积极探索绩效考评的指标体系和方法,这里面少不了各种各样的数量方法的运用,数据库、方程组、评价模型、预测队伍都要发展,中央开始,地方跟进。在地方我们也有初步经验,地方可以先从项目库入手。比如南海是珠三角的一个很有名的区域,它属于佛山,南海区财政前些年跟我们在一起专门讨论过,他们很有积极性,愿意在当地推进绩效评价。我们也给予一些参考意见,先从他们的项目库入手。南海区财政和当地几十个局委办,陆续开一些专题会,逐步把常规性的、每年可能涉及的接近一千个项目,和各个局委办形成了台账。这些台账是在有专家参与的情况下,把每个项目可以看到的稳定相关的参数、系数确认下来,以后必需的调整变化则可逐年动态处理,但大框架就不用每年重新来了。这些台账形成的,是一个项目库,先从地方层面的一千个出头的项目怎么优化绩效考评切入,以绩效考评全覆盖,最后推到奖惩上来做。有这种积极性,是真正让地方财政层面项目资金可以提高绩效的一个切实途径。我觉得这就是由粗到细,先易后难,一般的人吃马喂的支出,你说提高绩效,当然不能不考虑,但现在确实还在操作方法上力所不逮,先从项目库入手,是非常必要的。再有,确实在这方面,还得发展购买智力支持的第三方的一些服务。我们财政有规范的购买服务的机制,预测也好,专业的模型设计也好,必要的时候是需要通过购买服务来加快能力建设,提高我们的预测考评水平。有些时候,也要有第三方来做独立的考评,来保障我们的一些事前、事中、事后考评的水平提高和保持其公正性。时间关系,只能说到这里,以后还可以跟各位同志保持联系,欢迎批评指正!(文章转自微信公众号贾康学术平台)

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