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贾康:财政投资支出绩效综合评价框架思路(上)

贾康贾康 11月11日 10:59 发布于[财经杂谈]
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  贾康,第十二届全国政协委员、财政部财政科学研究所原所长,华夏新供给经济学研究院首席经济学家。

  今天的主题,是探讨对财政投资支出的绩效综合评价怎样认识,对此应有的框架思路。

  相关背景要先说几句。在十八大、十九大以来,中央的一系列大政方针,以指导我们推进现代化的一系列重要文件公布出来,其中,清晰地形成了建立现代财政制度必须实行全面绩效管理这样一个指导方针。逐步推进全面的绩效管理,在操作上曾经明确提出,要实施中期的三年滚动预算,这种预算的编制必须有尽可能高水平科学方法支持的预测——经济社会发展的预测和财政收入支出的预测,合在一起支持预算编制,其内在的逻辑,就是贯彻绩效考评原则,使这样的预算能够服务于公共利益最大化,在实际生活中更好实现我们的改革、发展、稳定种种政策目标,以利于推进中国现代化进程,去衔接邓小平于改革开放初期就确立的“三步走”实现伟大民族复兴的战略目标。这样的战略目标在十九大以后,又进一步落到“新的两步走”:三步走的前两步提前实现之后,开始中央是提出了一个新的中间节点目标,就是2020年我们要实现全面小康——现在应该讲全面小康的实现已经没有什么悬念了,所以十九大进一步提出,在今后的30年左右的时间段里,我们到2035年要基本建成社会主义现代化,2049-2050年要建成现代化强国。这个推进过程中,财政是作为国家治理的基础和重要支柱发挥功能的,这是十八届三中全会“60条”文件里结合其核心理念——国家治理体系、治理能力现代化,非常明确地对于财政应该所处的地位和发挥的功能作用所作的表述。这种现代财政制度,服务于国家治理现代化全局,在具体的财政管理、财政工作的操作层面,实际对接的就是我们现在必须探讨的绩效管理。

  这种绩效管理,首先要有围绕绩效这个概念于事前、事中、事后的考评。事前,就要预估绩效会怎么样;事中,要监督跟踪这个绩效实际表现怎么样——过去我们财政系统早早就在说要“跟踪问效”,说的就是这个意思;事后,当然还要总结,形成总体的明确判断,引出的必然是问责制——这种问责制在逻辑上讲就是要有奖惩,要有激励和约束,要以每一轮实际工作中可总结的东西,去推进下一轮工作做得更好。这些看起来都是逻辑链条上环环相扣的。我们现在就是在这个背景之下,把今天要讨论的财政支出中举足轻重的投资支出的绩效综合评价,放在全局中来探讨它一些最基本的逻辑关系和要领。

  实话实说,这种绩效考评是非常具有挑战性的。中央十八届三中全会以后,曾经在工作上要求从中央开始,地方跟进编制的三年滚动预算,可能很多同志都有印象。后来实际工作中,就不得不降低标准了,改称为三年财政规划。三年的预算和三年的规划,可大不一样,预算必须有收支的具体量化内容编制出来,规划就可以粗线条一些。我们实际生活中,不仅地方,中央层面如要说真的像模像样有一种对经济社会的预测能力,一下看出去三年,然后滚动着不断以三年的眼界来编制像模像样的预算,实话实说,现在能力还不够。那就必须在实际工作中,承认得由粗到细,降低一开始的标准。我们在继续推动三年滚动财政规划的进程中,到了十九大,关于财政税收这方面的具体要求,话语非常简洁、但是非常明确地提出,要实行全面绩效管理,对这个方向是进一步锁定了。全面绩效管理未来的远景,肯定还是要编制绩效预算,而绩效预算肯定不能按一年编,一年的这个眼界绝对不够做瞻前顾后、统筹协调、综合平衡,至少是要先做三年的。我觉得在这个方向和轨迹上,财政工作系统要做长期思想准备,一步一步积累经验,由粗到细逐渐推进。这是适应中国整个现代化事业在财政管理方面的科学化、精细化管理要求必须要做的工作。这方面我们一方面要有耐心,另外,还得面对现实的挑战和困难,积极研讨一些问题。

  今天我所说的主题之下,实话实说还并没有落到一套指标体系上,之所以落不到指标体系上,就是这个问题我觉得还相当复杂,指标的初步设计也还有难度。但是如果把今天所说的框架理清以后,对同志们可能就有启发。大家从自己工作的本职岗位上,地方工作、具体单位的工作推进过程中,可以进一步以此来得到一些参考信息,胸怀全局而积极探索操作问题。我们做地方具体工作的人员,应把需要推进的这些绩效考评,先放到全局看它是怎么样一个逻辑关系,它是怎么样形成一个系统工程,进而应该按照系统工程来把握相关的全套认识与理解。在这样的视角和眼界下,今天向同志们谈下面的基本看法。

  如果把整个财政支出放在一起,是我们以后一定要实现全覆盖的全面绩效管理这种预算的支出侧。另外一边是什么呢?是收入。我们今天先不说收入,也不说全部支出,只说支出里的投资支出——这种投资支出到底应怎么样考虑形成它绩效综合评价的合理框架和指标体系?思路上我们在前些年就有所探讨,2011年的时候,我一开始提出了一个提纲,请石英华研究员和我合作,后来形成了《财政研究》当年第11期发表的一篇论文,题目就是《我国财政投资支出绩效综合评价框架探讨—基于从宏观决策到项目全周期的通盘视野》,这个研究成果的文本里,我们是结合着追求财政资金的绩效和在这个取向之下当时财政部领导也特别强调的推进科学化、精细化管理的发展要求,基于从宏观决策到项目完整周期的这个大视野,提出在中国特色的公共财政建设中,即可以对接到十八大、十九大以来所强调的国家治理体系和治理能力现代化推进过程中的“现代财政制度”的打造、现代财政制度相关的一系列制度安排里,必须在全面的财政效益观之下,来把握财政投资支出资金综合效益的“分层次六大环节”认识评价框架。这是一个我们提炼出来的基本概念。要说财政投资资金使用出去,其绩效评价可以分层次地给出六大环节。我们是想通过这样一个框架性的认识,为进一步在实际工作层面探索和形成具体的指标体系,以及构建出这种指标体系来服务于我国投资支出绩效预算编制,首先给出一种理论研讨成果的支持。

  简要回顾一下,我的印象很深刻,在改革开放以后,财政到底怎样为全局服务,有一系列的研讨。过去传统体制下,财政的基本特征被称为“生产建设财政”,到了80年代以后,感觉这个概念一定要有所突破了,怎么突破呢?80年代的城市改革启动后(应该是在1985-86年),那时候胡耀邦总书记和万里等中央书记处的领导同志,专门听取过财政部党组的汇报,他们提出一个财政转型要转为“经营管理型财政”的方向,用意是非常积极的:过去财政在传统体制下,好像是整个政府管理的全国这个大公司的出纳,它就是服务于一些行政方面的意图,安排收支,没有一种能动的、自身功能能够得到充分发挥的经营管理特征。领导人那个时候,就意识到必须让财政更好发挥这种积极的、能动的作用,为服务全局要有自己能动作用的更充分体现。但实话实说,当时关于这个概念,有个界限不好划分,那时正在全国积极考虑怎么让企业活起来,企业是经营管理的主体,而且要使政府和企业划清边界,如果把财政代表的政府行为又称为经营管理行为,这里面虽然有非常积极的用意——经营管理就要讲绩效,是顺理成章的,但是具体在工作中怎么划清楚,使政府不要介入到企业部门的经营管理,而是处理好自己应该做的经营管理,当时没有人能说得清楚。

  这样一个概念在财政系统认真讨论了一阵子,但是确实就没有再往下对接。以后随着形势变化,大家都知道80年代后期有种种新的事情出现,包括胡耀邦同志离开了领导岗位等等,这个事情就没有人再继续强调了。等到90年代初治理整顿期间,当时的财政部长王丙乾同志痛感财政落入的被动局面,提出“振兴财政”,中央也认可了,后来有文件,但是怎么振兴,这个导向并不清楚。“振兴”是一种宣传用语,要让局面生动起来,活泼起来,有生气,有值得肯定的活力和影响力,这叫振兴,但大的方向是什么?这要一直走到邓小平南巡以后,确立市场经济目标模式,然后紧跟着解决搞市场经济必须搞的间接调控问题,而间接调控体系建设需要有财政的分税制——经过长期探索之后确立了分税制框架,这是1994年居功至伟的分税制改革搭成的我们称为“经济性分权”特征的、跟市场经济匹配的“分税制为基础的分级财政”。在这样的基础之上,一直到1998年,终于明确地提出我们要建设公共财政,这就有了转型导向的一个非常明确的表述了。公共财政强调的是财政功能的发挥,要首先考虑怎样在尊重市场的前提之下,提供市场不能有效提供的公共产品、公共服务。它总体的功能发挥的目标和具体运作的工作重心,要落在弥补市场缺陷和失灵的公共产品、公共服务的供给水平上面。这个大的逻辑确立起来以后,在那个之后,就有地方同志的积极探讨。我印象很深的,是湖北曾经由省委、省政府到财政厅,他们非常明确地提出了一个财政发展中要探讨建设“效益财政”的命题,曾经在人民大会堂开过专门的研讨会。在会上,我的发言得到了他们省领导的高度认可。当时我就说了这样的看法:在财政发挥自己功能的过程中,抓住效益,是符合财政发挥功能在学理上的逻辑的,因为财政的收、支、管理合在一起,必然有一个合意不合意、应该作出评价的激励和约束的伴随条件。做什么事情,这个事情做的应该怎么评价,是满意,基本满意,不满意?而你要说出是满意还是基本满意还是不满意,你必须拿出依据来,依据是什么?就要说得尽可能科学、客观、细致,这个绩效评价要求就来了。财政功能发挥作用,如果落在效益上,就要附加我们过去就意识到的整个过程的跟踪问效:它到底是不是满足了政策目标,是不是满足了、是在多大程度上满足了财政公共资源资金的分配服务于我们现代化战略、服务于人民群众生活水平提高、服务于我们的改革发展稳定等诉求。所有这些过程,都离不开我们实际上要考虑的“效果如何”。这个效果,如果称为效益,是个经济学用语,而那时我特别强调,它的难点在哪里?财政如要按照“效益财政”这个取向来建设它,其难点在于这种财政发挥功能的收支管理而形成的绩效(也可叫“效益”),是一种综合性的、非常复杂的效益,它不像我们企业微观主体以“成本效益分析”,就可以比较有把握地得出量化结果的那种效益评价。在企业工作过的同志,有一定会计知识、特别是管理会计知识的同志都知道,成本效益分析已经是在企业界有多少年管理实践探索和经验积累的很成熟的一套体系,拿来以后,你的料工费,然后你的产出、你的各种财务指标合在一起,形成成本效益分析结果,来说清楚对你这个时间段里成果的基本判断,再细化到企业生产运营种种特征,哪些方面满意,哪些方面不满意,原来的指标实现了多少,等等,可以做得相当清晰。这种成本效益分析在微观层面有经验,我们可以借鉴,特别是还可以上升到管理会计上的一些综合分析,但是放到国家政权体系的理财,放到面对从宏观到中观进而覆盖微观的财政分配体系来说,远远不够了。很多的直接效益、微观效益合在一起,并不就等于宏观效益,宏观要复杂得多,综合性要强得多。有些东西涉及的是市场失灵的部分,叫做“负的外部性”,在企业的微观效益算得好好的,比如这样一个工厂有多少产值,有多少利润,提供了多少就业,有多少由就业带来的经济繁荣方面值得肯定的成绩和因素,这种正面值得肯定之处可以一一摆明,但是它还造成了污染,这怎么算?在企业工作里可以不管,但到了财政,到了宏观,这是不能不考虑的。这种经济学上所说的负的外部性,所要求探索的是什么呢?就是我们财政要动用可以运用的手段和政策工具的优化措施,比如我们的税制要优化,其中有称为环境税体系里的工具手段——我们现在的环保税,资源税,我们的一些消费税,都有这种功能,把企业产生的所谓的“负的外部成本”让它内部化。你排污了,对不起,我可以针对你这种排污的生产经营活动以某些指标认定后给你加税,加税以后,会改变企业的微观成本效益分析的原有结果,他从自己的物质利益出发,逼着他要回过头来改变自己的生产工艺,节能降耗治污,等等。这是收入方面。支出方面,我们可以通过财政支出鼓励一些低碳绿色的工艺技术研发和运用这种技术的企业得到更好发展。我们有补贴,有专项资金,有政策性贴息和政策性信用担保,这都是与财政政策工具运用紧密相关的。这是不是属于财政发挥的特定作用,进而形成了社会上应该正面肯定的效应呢?当然应该肯定,这是微观的成本效益分析覆盖不了的财政的效益观里特别重要的内容。所以,我特别强调,效益财政必须是面对国民经济全局的综合效益,追求长远利益(当然也要兼顾短期利益)的综合效益,必须是在这种效益的概念之下,面对所有复杂的问题来处理它的结构优化,而且要有好的机制引出我们的效益分析以后,推动这种机制动态优化。我前面提到的这些经济杠杆手段,都是搞市场经济里值得看重的、值得去优化的那些政策工具,来形成一个推进所谓效益在综合效益、国民经济总体效益、发展后劲儿、可持续性方面不断提升水平的局面。这是我从过去的工作经历里说到的和背景相关的事情。

  到了现在,十九大以后贯彻中央要求全面绩效管理这样一个指导方针,延续我们过去已经有的上述这些认识,下面就具体来说一说,我前面说的“分层次六大方面”的认识框架。

  这六大环节的把握,首先是要说我们在宏观层次,追求绩效最大化作为逻辑起点和运行目标,是天经地义的,社会方方面面也会高度关注这个问题:每当财政政策有重大举措的时候,政府运用财政资金的绩效,实际上更是会成为公众议论的热点和我们工作中要特别注意考评的事情。我们需要以全面的财政绩效观来认识财政投资这个资金支出的综合效益的内涵。前面说的论证这个事情有别于微观效益,体现在宏观、中观、微观递进而须打通的各个层面,贯穿在相关资源配置的各个环节和财政资金运用的全过程。这种财政资金安排的投资,是经济生活中举足轻重的事项。对于整个经济活动来说,很多的事情源头首先是有投资:投资建设的公共工程、基础设施、企业和产业园区等等,综合在一起,支撑以后经济社会的供给能力,使经济社会可以产生各种符合人民群众美好生活需要的产品和服务,形成经济生活不断的循环发展。运用财政资金加入这样一种供需互动、经济循环的安排,要在财政政策的大方向、力度,以及有关结构优化的政策设计等方面形成一系列要领,涉及资金在项目群和具体项目上的配置,以及跟随着的资金需要受到合理监督、尽可能高效使用,作为公共工程的这些财政投资项目竣工交付使用以后的运营和维护,统统都和我们所讨论的这个财政综合效益有关。

  那么这样,在我们把握财政投资之初,以这样一个特定的视角切入,全过程把握的第一个大环节,就是要从整个使用资金贯彻政策调控的大方向入手,从大的方向正确不正确,延伸推到力度掌握如何,再往下处理它的结构特征(各个具体时间段上,发展阶段上,项目群是形成什么样的结构特征,每一个具体项目在通盘安排里,像“全国一盘棋”上摆棋子一样,这个棋子摆的水平如何,再往下具体项目资金的管理是不是得到了有效的监督和管理所应有的提高资金使用效率的所有细节上的工作,全面质量管理等等,这些可顺理成章地一步一步说下来,一直到整个工程竣工交付使用,这个链条还没有完。全生命周期是什么呢?这个工程最后完成了它的使命——在时间段上有的可能是50年,有的可能100年,有的可能要好几百年。这个过程中所有的保养、运营、维护,都是在我们所说的事前、事中、事后绩效考评眼界之内的,这是一个大系统。按照这个大的系统可以画出框图,我们强调的是它涉及到的财政发挥公共财政功能的全周期情况怎么样,全周期里各个环节,一直对接到所有的细节,有一句话,叫做“细节决定成败”,是把细节上应该做到极致这个意思说到位。但是又不能片面理解,不能上来要先抓细节。上来应先抓顶层规划,然后一个一个环节地最后落到细节上争取做到极致。这样才能形成一个我们所追求的财政资源配置中运用公共资金,使绩效能够从经济社会全局评价而言,达到其正面效应最大化。经济学语言所说这种正面效应最大化,也可称为社会总福利的最大化,国民经济效益最大化,公众利益实现的最大化。

  按照这个思路,下面展开地说说,逐个层次递进的六大环节。第一个非常重要的环节是,在我们使用财政资金所依据的财政政策基本思路设计上,它的大方向正确不正确?每当宏观经济形势发生重大变化的时候,都会有一个决策上的考验。一段一段走过来,我们曾有经济过热的时期,也有经济低迷的时期。不同的时期按照过去的需求管理来说,要实行的首先是凯恩斯主义已说清楚的国家干预之下的“反周期”,现在也叫“逆周期调节”。这个原则经济学界一般来说没有异议,承认经济有周期波动,周而复始的经济繁荣、高涨以后又转为走下坡路的低迷、萧条,有时候是严重的危机局面,然后再进入复苏,又重新高涨。这样一个一个的马鞍形连在一起的波动发展,在中国最近这个二三十年里,领教过的是亚洲金融危机和世界金融危机。

  亚洲金融危机没发生之前,整个国民经济是高歌猛进局面,因为前面有邓小平南巡,打开新局面,随后主要是控制过热,有新的“16条”,有种种措施,力求把国民经济软着陆。到1997年,软着陆到8%了,这是一个很理想的速度,没想到1997年下半年,亚洲金融危机一下子把整个经济的压力变成了往下走的失速下行趋势。到1998年朱镕基同志正式出任总理,两会上他还信心满满地特别讲到,这一年运行的目标是“一个确保——确保实现8%的经济增长目标”,没想到一个月后,一季度数据出来,给了他一个下马威,整个经济局面看着下行压力已非常沉重。应该讲他是以很有魄力的大手笔,前所未有地做了财政预算在年度中的调整,对两会上通过的预算做出影响重大的调整方案(走完它的程序要到六七月间,但实际上在四五月间就开始吹风要做这个重大调整),发行长期建设国债,以这种长期建设国债资金用来实施政府看准的很有影响的一系列建设项目。这些建设项目是把经济生活中的景气水平往上托,实施扩张来对冲亚洲金融危机形成的巨大压力。这一年最后运行的结果,一个确保虽不叫确保,但很接近目标,最后报出是终于实现了7.8%的年度经济增长,再往后曾经落到最低水平是7%,一直走到2003年,我们成功抵御非典之后,全年经济增长速度又回到两位数——10%的高增长。这个过程是很典型的,在宏观层面的判断上认为方向必须改变了,前几年一直讲的防止过热实行收缩,这时则要下决心找到合适的一种扩张方式,实行经济扩张,财政在这里面就要加大投资,而且在加大投资这方面前所未有地推出规范化的预算调整方案这样一个程序,还要有一系列相关的我们过去没有经验的种种事情组合在一起,作尽可能正确的把握。长期建设国债是头一遭,破天荒以这种方式来筹集资金,是看到整个银行系统有大量的存差用不出去,企业那时候也预期不好,不敢花钱做投资,那么政府来做。这些投资怎么做呢?我后面还要说结构,有很多的要领,比如当时朱镕基同志很快提出了六大重点,要解决什么?那是后面的结构问题了。

  对这个方向的把握,事后看起来大家觉得理所当然,但你要设想在当时一个决策者,设身处地在这个位置上,前面没有先例,他自己怎么掌握?这对他绝对是个考验,这个方向正确不正确,关系到以后我们所有使用的财政资金绩效如何,这是不言而喻的。再后来我们的经济高涨起来以后,从2003年一直走到2007年,是步步高升,到了2007年,当年报出来的增长速度高达14%以上,而这几年间我们的物价却相当平稳,经济高速到了超高速,物价并没有多少压力,整个国民经济高歌猛进。所以,那两年领导人对此特别重视,关注这个事情到底怎么认识。在这个期间,胡锦涛总书记连续两年每年开内部的专家研讨、座谈会,每次就请那么五六个人,这两次会我都受邀参加座谈了——他特别关心的就是像当时这样一个新的局面,我们不能沿用过去的老经验急于给经济降温,但是一定要意识到这种局面不可能长期维持,这个局面一旦改变,我们到底掌握和推出什么样的预案,怎样应对这个局面改变以后的情况?这种考虑当然符合基本的事物运行逻辑,高歌猛进不可能就这么一路下去了,一定会有什么情况的变化,而出现变化时,要顺应变化,怎么样掌握好我们宏观政策应有的方向,还有后面一系列的力度、结构、政策手段组合等等的问题。实际的演变是什么?就是到了2008年,世界金融危机发生,一下子把中国拉在经济走向低迷的全球浪潮里了,形势也是一下变得非常严峻。那时候温家宝总理说,去欧洲访问,一片悲观情绪,像默克尔等这种大家都非常称道的杰出领导人,都说从来没有见过这么困难的局面,心里没有底,非常不安。温家宝总理说,这个时候“信心比黄金更重要”。信心怎么来?必须是我们下决心有大动作,大手笔,这就是推出现在人们还不断议论的“四万亿一揽子政府投资计划”,又是以政府投资刺激经济。原来的经济高涨局面迅速往下落,我们要以四万亿一揽子政府投资计划把经济景气托起来,就是一个反周期、逆周期的调节。在2008年以后,增长速度有两年落到了10%以下,经过努力,又是像应对亚洲金融危机一样,世界上评价中国是表现最好的经济体,比较快地恢复了经济繁荣局面,到了2010年,我们的经济再次站到了两位数增长的高位。但那个时候中央有新的认识,就是在高速增长已经有了这么多年以后(改革开放到这个时候30年出头儿,年均增长速度就是两位数,而南巡以后的增长速度是两位数的10%以上),高歌猛进的旁边,矛盾凸显这个问题来了,不可忽视。我说中央意识到的矛盾,如果最简要概括是两方面,一方面是物的方面:大家都感受到物质生活里不可持续性的因素来了,首先是大气污染,雾霾,人们记忆犹新的是那时候动不动北京和周边地区发生严重雾霾,而且这个雾霾会打击大半个中国,还有人说这个雾霾已影响了韩国和日本。大气的污染只是一个直观的表现,实际上后面还有普遍存在的水流的污染、土壤的污染、食品安全问题,老百姓都觉得自己的孩子不能保证吃到安全的食品了。这是非常明显的矛盾制约和不可持续的威胁。物的视角上这些问题的旁边,不可持续这个威胁的旁边,还有非常深刻的我们的收入分配问题,人际关系这方面有非常明显的矛盾和挑战。说到收入分配,几乎人人都有不满,都认为存在收入分配不公,大家议论纷纷的腐败、灰色收入这些东西都不可避免地说到一起。同时,实际生活中有种种的困惑,房地产一波又一波成为大家议论的中心,不说别的什么,仅就是理财的技术路线不一样,有可能一个人自己以可用的一些自有财力,加上另外一些杠杆,不断炒房就能迅速致富;另外一些人进入股市却可能血本无归;还有一些人特别老实,只是在银行里做存款,也有一些心得,把存款分成多少期,滚着存定期,但多少年以后发现账面上是增加些钱了,但自己能买到的住房,是缩水的,原来那笔钱看着数不大,你还可以买个100平米的房子,过了5年、8年,只能买30平米了,这些事情都在困惑老百姓。这些事情合在一起,中央意识到必须做一个发展阶段新的把握,后来把这个概念称为“认识、适应和引领新常态”。我们现在仍然在这个过程中间,开始是主动地降低速度要求,软着陆,来一个把“又快又好”转变为“又好又快”的方针调整,以“稳”字当头,稳中求进。然后发现,还有世界金融危机引出的欧债主权债务危机的阴影不断困扰我们,那就更得注意外部因素和内部因素交织起来的风险,要更加强调稳中求进,牺牲一些速度,让速度往下走,更加强调让地方和企业承受阵痛来通过市场充分起作用优胜劣汰,优化结构。这就一步一步提炼出来“结构问题是中国的矛盾主要方面”的认识。优化结构,实现高质量发展,成为我们一直延续到现在的中央指导方针基调。

  在速度下落的过程中间,本来2015年到2018年上半年长达12个季度、三年时间段内,我们已经进入一个6.7-6.9%中高速增长的平台状态,但不期而至的贸易战来了,把我们的速度继续压低,现在最新的季度速度已经落到了6%(2019年的三季度),虽然全年实现6%以上的增长仍然是有一定把握的,但是已经比原来的高点跌去了一大半儿。2007年是14%以上,现在我们跌到了6%,明年不排除我们只能提6%左右这样一个速度目标了。

  这样的过程中,始终有一个我现在说到的财政发挥功能的政策基调是什么,大方向是什么的问题。在当年讲“四万亿”的时候,有当机立断的特征,但过后仍然议论纷纷,很多人对四万亿这个政府一揽子投资计划有批评之意。我始终是这么说:不可能要求有一个万全之策,任何宏观调控你说它十全十美都不可能。但是在主流上,在它的调控方向、力度的把握和时机认定上,应该肯定八九不离十。四万亿不可能很精确,这四万亿的政府投资里大概1.08万亿是中央出钱,剩下的差不多三万亿要靠地方自己筹资,特别要靠继续调动银行的积极性,大量的钱还是从银行来,因为银行仍有大量的钱以存差的方式,用不出去,可继续以长期建设国债等方式转到政府手里来,再匹配上由地方和企业跟进、配套形成的资金力量,实施这些建设项目。这些事情做下来,如果我们现在来做一个评价的话,还是要肯定在错综复杂的情况之下,事前、事中、事后还有很多不同的声音,有使领导人不得不考虑的反对意见和争议意见的情况之下,是八九不离十地掌握了正确的方向,这是要做出基本肯定的。有些经济学者说得比较有锋芒,有人甚至对四万亿采取基本否定的态度,我是不赞成的。你说这种政府扩张是不是带来一些副作用?肯定有副作用——很明显,政府投资扩张在很多项目准备不足的情况下是粗线条的,项目上肯定有可指摘之处。另外,从全局的氛围来看,抵御亚洲经济危机和世界经济危机的两轮政府扩张助长了我们传统体制下根深蒂固的“政府万能论”这种思维,变成了社会氛围中政府想调控什么它就可以出手调控什么,政府似乎特别聪明,政府它想做什么事情都有理,这种错误的意识无形中得到了助长——这种政府万能论的幻觉是跟我们改革的市场取向明显南辕北辙的,这是带来的副作用,我们也不必讳言。但总体来说,可能当时别无选择。温家宝总理说信心比黄金更重要,换位思维,你如果坐在决策者的位子上,你怎么把握它?这种事情,如果从中国这两轮处理的八九不离十是正确方向来看,那我们可以看看反证。有些反证说明,这个事情掌握不好,那后面的局面会更加败坏。

  我们可反思一下资本主义世界的经验教训。在上个世纪20年代末期出现大萧条,就是经济突然一下失速跌落下来影响全球的经济危机。那时候美国总统叫胡佛,他就是犯方向错误,沿用过去的思维,没有能够像后任的罗斯福那样积极实施政府干预,结果经济就是一塌糊涂。这个局面的扭转要靠“罗斯福新政”,是个方向正确的选择,而且动用了很多新的机制,以国家干预手段,扩大赤字,发行公债,对于低端劳动者、失业人群以工代赈,组织公共工程建设。美国人当年很给胡佛面子,我去看过田纳西流域枢纽工程胡佛水库,那是当时以工代赈的大工程,以前任总统胡佛命名。但这已是正确方向选择下的重要措施。所以,在美国案例上,我们可看到这样一个关系整个财政资金综合绩效的大前提:方向正确不正确?有教训,也有成功的经验。

  再说说日本。日本曾经在二战以后出现经济奇迹,50年代蓄势,60年代大发展,1964年东京奥运会召开后,全球对于日本的发展就像称赞前些年的中国那样,说日本经济出现奇迹。有了全球瞩目的经济奇迹般发展,日本再往后又有十几年比较好过的日子,整个财力雄厚起来了,日本人到海外去做各种投资,到80年代中后期,日本有钱的那些主体,在美国是攻城略地,购买了纽约洛克菲勒中心,购买了西海岸的影城,出各种各样的大手笔去做海外不动产的投资收购。但没想到,90年代初,突然一下发生巨变,他们叫做泡沫经济破灭,经济失速,非常低迷。这时候日本人在宏观决策这方面,就是没有一个当机立断,财政政策始终犹犹豫豫,不肯出手,货币政策方面虽然利率水平一降再降,降到了最后是零利率——你把钱存到银行,一点收益都没有了,这种经济刺激是让你把钱花出去投资或消费吧,还是不行,这叫做陷入了“流动性陷阱”,利率一低再低,想提高流动性,仍然起不来,最后货币政策失效,进入想提高流动性而已没有操作空间的陷阱状态。但财政政策方面,日本人就是不能够非常有创意地来发力实施扩张,一拖再拖,最后日本的实际情况是十多年的停滞,从90年代初一直到前面几年,应该有差不多20年的停滞。最近一段时间应该承认日本有起色,这就是安倍说的它“三箭齐发”的安倍经济学,它在这方面政策组合中就包括一些政府刺激经济的手段了。

  中国在这方面,客观地说,虽然有种种不同意见,但总体而言,我们前两轮应对亚洲金融危机、世界金融危机,没有出现重大的方向性失误,是正确选择了扩张方向。这种考验的关头,对于决策者来说,首先就是大方向认定正确不正确,社会上可能众说纷纭,各种声音都有,但是大方向的最优解其实是唯一的。这是我们必须在今天要讨论的绩效考评开始的第一个环节加以认识的。

  这种宏观决策上的优化,跟我们一般社会成员有没有关系?应该讲现代社会里肯定是有关系的,因为决策要注意和民众互动,宏观调控当局和我们地方的同志、实际工作的同志,要有广泛的信息交流,在这方面互相启发。以后每当新的事情出现的时候,在决策的关头可能仍然是相当复杂的,仍然还会有种种不同的说法,那时候决策者应充分听取民意,回过头来还要有自己的决断,这必然是一种寻求最优解的考验。比如,说一下当前吧——中国经济还在继续下行,我们实行了积极财政政策,这是什么政策?扩张政策,而且要“加力提效”,这是非常明确的要求。同时,货币政策这个宏观间接调控的另外一大政策是什么样的特征呢?实际上也在不断调整。曾经有一段时间在“稳健的货币政策”概念之下加了一个“中性”——不光稳健,还要中性,就是完全不考虑再做什么有针对性的扩张了(稳健还可以说,其含义中允许有一定的扩张,有一定的宽松),但是后来情况变化,对中性又不提了,虽然仍然说稳健,但后面跟着叫的是什么呢?叫做“松紧适度”,而这时候再具体考察,“紧”已经无所指,主要是怎么“松”的问题:货币政策在陆续出手下调准备金率,下调利率,实际上是在降准降息通道上怎么样相机抉择来把握好的问题,而且还试着做一些“定向宽松”的定向降准等措施。定向降准、定向宽松,开始还是对农业,对于中小企业,以后各个行业几乎都涉及了,其实已经是比较全面的宽松,所以,最后落到一句话,“保持流动性合理充裕”,但领导人同时又告诉我们,绝对不认可货币政策一下要转型为大水漫灌,实行宽松货币政策,至少不这样表述——就是不要让市场主体、基层、地方心存一种祈望,中央可以来一个大放水,让我们日子好过起来,要避免这样的思维倾向。这都是很微妙的。合在一起,中国现在的宏观政策,积极财政政策要更加积极,货币政策要保持流动性合理充裕,实际上是要求财政更加积极发力——它发力更有利于优化结构;另外货币政策实际上也是以宽松为主,但是在影响预期这方面,仍然强调一个基本的概念是“稳健”,这就是在现阶段的两大政策的组合。有没有人批评呢?有人在内部讨论里非常明确地说,应该在政府作为方面继续减少这种影响,因为中国经济里存在着非常高的杠杆率,宏观杠杆率如果拿广义货币供应量M2和GDP相比,是2.5倍的水平,这种情况下,要更多容忍经济增长速度往下落,避免未来的高风险。实际上中央一方面承认要去杠杆,另外一方面也并不能接受这种极端的说法——如果按照这样一个建议,我们就盯着M2和GDP之比,那这个速度按照他们的说法,恨不得马上就要调到5%以下,这才能有效防范风险。其实要做的分析,远比这个复杂。

  前几天在一个论坛上,我和诺贝尔经济学奖获得者艾瑞克·马斯丁教授的对话里,专门讨论这个问题:中国的宏观杠杆率如此之高,跟我们间接金融为主的框架有密切的关系,不能光看这个指标,还要结合着看其他一系列现实问题。在中国特定情况下的分析,就不应推到极端,以极端的认识来批评中国现在积极财政政策和流动性合理充裕等等的政府扩张走过头了。这些都是要讨论的争议点,所以,在现在决策层面对一些批评意见方面(我们一般在报纸上看不到,内部我们都知道),还是要考验他们的决断,怎么把握这种调控的大方向。这是第一个环节。

  有了这种大方向上的正确把握之外,还应该有个第二环节,即还必须有相关力度及发力机制的合理化。这个力度的把握,就更难精确了。比如我前面说到的四万亿这是一个量值,它体现了整个财政支出盘子是要扩张的。到底为什么要讲四万亿,为什么不是3.9万亿?为什么不是4.1万亿?这要细究起来,见仁见智,但其实不可能很精确,它是一个大概念,就好像邓小平强调党的基本路线一百年不动摇,你能说他为什么不讲99年不动摇,为什么不讲101年不动摇?不能这样理解。但是这个力度把握应该是八九不离十的。如果说朱镕基同志当年下决心发行长期建设国债,一开始一千亿元,这算是对前所未有的事情试水吧,然后运转一段时间以后加码——这就是调试,使力度的掌握,增加到1500亿元。这种力度的调整掌握是主动而为的,是让它更合宜,考虑种种因素,又要积极起作用、又要防范风险的情况下,我们可能承受的资金链压力情况下,要把这个空间用足。所以,加码到1500亿了。特定情况下,为解决银行系统当时“技术上已经破产”这样一个不良局面,还另有2700亿特别国债的发行,但专门说了这2700亿特别国债不算入一般国债规模的计算,它是把银行的存差经过一个置换以后,直接变成了中央政府可以动用的资金,用于补充工农中建四家大银行的资本金,但是每一步都符合规范的程序。因为这些是国有银行,对这些资金,政府以特别国债的方式取得其使用权,说好30年以后归还——这么长的使用期,政府拿到手上以后,反过来打入工农中建自己的资本金账户,让他们的资本充足率一下子合乎了巴塞尔协议的标准。银行自己的存差转到了银行的资本账户上,看着像变戏法,实际上它每一个环节,都符合规范程序:政府以特别国债方式取得使用权,然后再给国有银行或称国有控股银行注资。注进去以后,提高资本充足率,使之有增信功能,继续发挥作用而避免国外指责的技术上破产等等,就做成了。那你怎么解释这个事情?这个时候的力度,是有一个对可用空间的考量把握的。我的说法就是它动用的是中国整个广义公共部门负债里的一部分潜力,增加了实际上的广义公共部门债务规模,但这个规模仍然是在安全线以下的。至于细算账,这几家银行都说财政把我的钱拿去以后,每年支付我7%的利息是应该的吧;财政部说,就算你们说的这个有道理,那么现在是以国家的名义对你们注资,你们占有了国家可动用的资金,应该承担国有资金的使用费吧,也是7%,对冲了。账面上一结算,实际上一分钱都没动,所有的问题解决了。听着很巧妙,但它一点都不违规。这都是跟力度相关的一些技巧上的掌握。这些事情都很有意思,以后我们讨论宏观的绩效问题,在方向之后,回避不了力度的问题。力度问题虽然不能那么仔细、十分细致地计较,但是要掌握它一个力度上的八九不离十。一千亿不行,涨到一千五百亿,反过来说,如果认为假设一年两千亿的话过头儿了,下一年稍微收敛一些,这是允许调试的。但是大致力度要正确,这样就会减少它一些副作用的影响。另外,还有相关的机制问题,关系到可用的空间是不是用得好。这是讲的第二个层面,要有力度上和机制上的合理把握。(文章转自微信公众号贾康学术平台)

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