登录  |  注册
鲁股市场 >> 博客 >> 文章详情

贾康:中国新型城镇化与城市运营模式创新——在第五届中国城市(镇)运营商大会上的发言

贾康贾康 11月11日 10:50 发布于[财经杂谈]
 赞  5收藏 0 收藏6650 浏览

  贾康,第十二届全国政协委员、财政部财政科学研究所原所长,华夏新供给经济学研究院首席经济学家。

  谢谢主持人。尊敬的到会各位领导,各位嘉宾,各位朋友,大家好!我们这次论坛给我出了一个题目,就是谈谈新型城镇化与城市运营模式创新。我在这些年的研究里,确实也关注相关的一些情况,借这个机会和各位做个交流。

  我首先说一下我对中国城镇化发展空间的看法。中国的城镇化如果说按照这些年大家知道的常住人城镇化的指标,在国际上按照经验数据最早由纳瑟姆以学者名字命名的曲线上来看,中国的59%已经到了中期快速发展阶段的后半段。但是现在应特别看重的还有另外一个指标,就是中央政治局和有关学者这几年强调的,没有欠账的中国的城镇化率,首先要看的是户籍人口的城镇化率,现在还只有43%出头儿。常住人口的城镇化,在北京是非常典型地可看到水分的——北京的整个人口规模两千多万,这里面有好几百万人作为常住人口,但是却没有户籍,把他们算入了城镇化这个指标,但是他们在基本公共服务方面(受教育的机会、医疗保障、住房等等)是受歧视的,是没有得到一视同仁的市民化均等化待遇的。怎么消除这种歧视?那就要增加城镇化的有效供给。真实的城镇化水平如果从户籍人口往上,是要抬高一些的,但绝对应该是把59%和43%中和一下。所以,我的基本看法是比较粗线条地说,中国的真实城镇化水平现在应该认为是在中间这个快速发展阶段上的大概50%左右。换句话说,整个城镇化快速发展阶段在中国留下的空间,还有未达70%之间的20个百分点左右,我们一年再往上走一个点,这个过程也要走20年。这是我们弥合二元经济过程中不断形成巨大需求引发对应供给的一个强劲动力源:这些中心区域要不断扩大,未来几十年要接纳接近4亿人从农村转为城镇人口,而且要让他们尽可能顺利地成为市民,接受基本公共服务均等化的待遇,这个巨大的需求的释放,正是弥合二元经济的过程,需要一轮一轮建成区扩大、基础设施的建设和升级换代,一轮一轮产业互动的产业升级,特别是现代服务业在中心区域要更加繁荣,要能够提供多样化的有效供给,还有一轮一轮的人力资本的培育,从农民工的培训到整个学习型社会的人力资本巨大投入。这些需求对应的供给,那就是中国现在坚定不移拥抱全球化所面对的我们自己统一市场和本土之外全球市场结合而成的可能形成的供给,这样的供需互动所形成的经济循环,使中国有希望走出一条和平发展、和平崛起之路。在这个命题之下,所谓新型城镇化的意义,可以放在现代化战略全局中间要给它做一个必要的概括:我们的现代化是在“大踏步跟上时代”的过程中缩小和走在前列的发达经济体的距离,我把它表述为是工业化、城镇化、市场化、国际化,以及法治化、民主化的合流——这几大潮流就是当年孙中山先生考虑振兴中华时所说的“顺之则昌,逆之则亡”的世界潮流,这是人类文明发展的主潮流,中国大踏步地跟上时代,把这几个方面合流而成的大潮流把握好往前推进,城镇化便又提供了其高速发展期仍然相当可观的经济成长空间,合乎逻辑地在弥合二元经济这方面,是我们的一个动力源和增长引擎。

  同时我们要特别清晰地意识到,中国追赶-赶超的现代化战略实施过程中所要实现的,是新型城镇化,因为看到那么多的发展经验,别的经济体的城镇化推进过程中已经表现出来一些弊病、一些教训,我们要在这方面避免贫民窟化,避免随着城镇化进程所带来的种种城市病,必须有效促进社会和谐,以市民化为核心,以后在全中国消除城乡分治,所有社会成员在自由流动的情况下可以顺利成为城市居民——按这样的愿景推进,以城乡统筹一体化为特征,所有的社会成员共享改革开放的成果,当然就是它的内在逻辑,而且必须把握好,一定要是绿色低碳发展,以生态环境保护为生活质量保证,应该是按照领导人的说法,“望得见山,看得见水,记得住乡愁”,还要加上人文方面的高标准要求。这就是我们形成可持续高质量发展概念里内在的追求。

  面对这样的要求,当然是挑战和机遇并存。我们中国怎么样防止和克服城市病,怎么样在供给侧结构性改革过程中控制和消除发展的结构失衡、失调,客观上必须领会供给侧结构性改革主线上的实质性要求,把握它的内在规律,而这要求我们特别强调把创新发展作为第一动力,必须“守正出奇”。过去经济学界主流的认识是大家都认同需求管理,反周期,我们要继续做好,但仅仅讲总量调控为主的反周期已远远不够了,必须同时解决好优化结构方面怎样提高理性供给管理水平的问题,现在供给侧结构优化是必须作为满足人民美好生活需要、提升我们发展水平的一个主要的聚焦点和着力点。因为现在人民美好生活愿望实现所受到的制约主要是由于结构失衡的不平衡带出的不充分,我们就要在这方面聚焦于优化结构,推举出高质量发展。在这个高质量发展中间,就要专门讨论一下城市开发运营模式创新这个视角上最基本的一些问题。

  我想从两个大的方面谈一谈自己粗线条的看法。

  第一条,在中国城镇化推进过程中早已有“经营城市”这个说法,而且我也知道某些场合,这个说法还受到了一些批评和指责。怎么看待城镇化推进过程中的经营城市?应对它做出全面的评价。我觉得更多的要看到把城市开发对接到经营概念,其实是有非常积极的用意的。这种城镇区域、中心区域的开发,以及它的运营,不能简单认为这个结构优化的问题可以通过基层单位、微观主体以试错法就能解决好。比如任何一个城市,大到北京、上海,小到一个我们所说到的各县域经济的一个城镇,它总体的基础设施、产业集群、生态保护、交通体系,各种各样公用事业的硬件,还要匹配上的商业网点,医院、学校等等,必须是像一个棋盘上布棋子一样形成合理结构的。我觉得在这样的问题上,全球的经验说到一起,首先是必须是政府为主体牵头形成一个合理的顶层规划,规划先行,还要多规合一。中国现在这些年,认识意识上已经越来越认同了,什么国民经济发展规划,产业布局规划,城乡建设规划,公共交通规划,环境保护规划,还有各种各样的科教文卫事业发展规划,都必须放在这样一个具体的政府辖区之内,让它有一个总体而言尽可能高水平的顶层设计。所有的规划要相互协调,不能各个部门都按照自己的偏好为主,“九龙治水,非旱即涝”,那是会在后面造成一系列资源低配置问题甚至非常严重的城市病问题的。我们现在如果在这方面有一个基本共识的话,以政府牵头做好这样一种顶层规划,后面跟着的是什么呢?就是合理掌握切入点来滚动开发。新区是一张白纸的滚动开发,老区则必须得有旧城改造这样的滚动开发。

  比较典型的看到老城区:北京过去讲“退二进三”,很多城市都是这样:中心区域的二产要退出去,三产要补充进去,否则城市生活不方便,老百姓会越来越不满意,必须培育现代化取向下三产为主的中心区,这是一个共性。另外,已经建成的中心区,如果经过美化、改造,政府给出“第一推动力”,像大连多少年以前,中心区域首先是要绿化改造,从而加以美化,然后这个政府投入一定财力改造美化的中心区域周边的地皮,对接到市场运作的时候,它们的商业价值马上凸显,经济学上称为溢价升值。再对接到从深圳特区开始的拿到土地开发使用权必须经过招拍挂,价高者得,公平竞争环境中大家在物质利益的驱动之下拿地来做开发,带来的便是大量的市场主体在竞争中加入一轮一轮的滚动开发过程,而政府在这里面带来的有我们现在一般称为“土地财政”的批租收入,又有土地开发以后产业集群带来的税收,就业,以及老百姓的就业机会推举起来的收入水平提高和消费的兴旺,经济的繁荣等等,整个链条上就一环一环带起来了。这个开发的过程,从政府的第一推动力开始,再对接市场,是市场运营的创新,支持超常规发展,它当然就称得上是“有效市场加有为、有限政府”的守正出奇,值得我们总结经验。这里面可能会出一些偏差,但是我看起来,中国这么多的城市,这种类型的政府给出合理规划而推动老区改造、滚动开发的经验,总体来说是要正面肯定的。

  新区那就更不用说——像现在雄安,几乎是一张白纸,那就要看政府拍板的规划水平能不能经受历史考验,媒体宣传已经把它说成“千年大计”了。在这方面我们不说千年,一百之内的眼界举个例子,其实也就半个多世纪、70年的眼界内,面前摆着一个时间检验出来的建国初期案例——北京整个城市建设规划的“梁陈方案”当年迅速被否定,而现在大家都不得不扼腕叹息,现在才知道它的水平真高,只是生米已经做成熟饭。这就是我说到的,一个城市区域的开发,如没有一个好的顶层规划,生米做成熟饭以后再改正,几乎不可能了。现在的雄安新区建设,还有现在通州潞河镇的建设,这两个副中心,其实是“梁陈方案”影子式的复活,不得不在六七十年以后,重新考虑外面另起一片新区来给“首都”和“北京”两个概念配上副中心。很显然,这次我们看以后这两个新区要经受历史考验,一定要有城市开发运营“规划先行、多规合一”的尽可能高水平,政府一定要充分吸收民间智慧和得到专家群体的充分智力支持。这是一大类型。

  另外一个类型,要稍微展开一点,说说城镇化推进过程中创新我特别看重的PPP。现在PPP(政府和社会资本合作)概念之下拉着民间的市场主体和政府一起来做的事情,是举足轻重的公共工程、基础设施,特别是里面的连片打包综合开发,在中国大有可为。怎么看待和评价它?实话实说现在有不同的看法。2014年以后,中国的PPP曾经在李克强总理反复督办、有关主管部门指导之下出现了发展高潮,但是2017、2018年,给人的印象似乎是往下调整了,各种各样的指责批评是说它不规范,说搞了假PPP、伪PPP,甚至弄得地方同志感觉上对PPP要叫停了。实际上不是这样,只是大发展以后合乎逻辑地要稳一稳,稳一稳是为了总结经验,吸取教训,以后让它更健康地可持续发展。果不其然,最新财政部有关于这方面明确的指导方针,专门强调PPP进一步健康发展的问题。在城市运营这个概念之下,很多相关的公共工程、基础设施、民生的支持条件建设,这里面一系列的具体形式,我认为都是广义PPP下面具体的操作模式,有BT、BOT、TOT、ROT等等。对BT我一直说不能把它排除到PPP之外,当然它是最简洁地把政府体外的资金拿来先垫付着做政府想做的事情,没有运营期,然后以政府按揭方式逐步还款,把项目提前做出来,让老百姓提前受益。处理不好,它会很直观地表现为政府负债规模扩大。但毕竟它应该是PPP这个广义概念里PPP家族的一员,在某些情况下,还不得不选择它,特定情况现在一般最适用于边远的、明显欠发达的区域,在不得已的情况下只有选择BT一条路,今天我们不展开说它。后面的BOT最为典型,在很多现在的中心区域里建项目,架桥修路等等,建成以后有运营期,可以对接到使用者付费的现金流。中国本土民间资本进入的第一个BOT项目,是泉州刺桐大桥,这个案例我当时就接触到,在现场会上了解了它的来龙去脉。这几年PPP大发展过程中,又做了一个回访调研。刺桐大桥是上个世纪90年代前期,在科威特政府给优惠贷款建成厦门国际机场之后,顺应形势的发展需要,逼出的一个创新的具体项目。那个时候厦门机场往泉州方向去的车流、人流迅速上升,而泉州市政府意识到人流、车流伴随的就是信息流、资金流,发展的商机,这么一个过去所称的古老通商口岸、侨乡,它的发展战略贯彻怎样乘势得到这样一个对超常规发展有利因素的支持?必须解决从厦门到泉州必经之地过晋江的那个刺桐大桥的建设。这个桥梁早就想建,政府没钱,测算一下要三亿多的人民币,当时这个三亿多人民币压力可比现在的感受要大得多,可能按现在来说,就是二三十亿的压力感觉了。这样一笔钱,政府自己没有,但听说有80年代开始外资到中国来做BOT的先例,能不能去争取外资?泉州市政府问了一圈没有得到积极的回应,但恰好当地的一位民营企业陈老板听说了这个情况,这位陈老板手上有可动用的几千万元人民币,他又有创新意识,过去在香港等地考察,知道架桥修路可以由企业跟政府合作来做,于是他主动找政府,结果一拍即合。政府后来发红头文件确定,政府出比较少的钱,而陈老板那几千万,加上他动员的其他民营企业的股本合在一起,出比较大的这部分钱,合在一起形成一个很清晰的现代企业制度的开发实体,叫名流实业开发有限公司,就是我们现在说的SPV(特殊项目公司),股权的大头在民营企业那边,陈老板就要成为决策者。他的这个决策者地位对应的未来取得投资回报的机制,是红头文件规定这个桥梁建成以后,使用中一般机动车辆可以对每辆收取4元钱的过桥费。最基本的要素匹配了以后,机制上的特点是随着融资模式创新而带来管理模式创新:政府很快感觉自己这个事儿办成以后,就板起脸对陈老板提要求了,第一要保证工期,三年必须建成,如果不能建成,所有的损失通通算你这边的;另外第二,质量不能出毛病,一定要按高质量标准具体落实。这样陈老板有压力吗?其实陈老板已经盘算好了,他也很超脱,他是马上启动了大桥建筑商的招投标,得分最高的高资质的公司,取得这个建筑商身份以后,他把竞争中落败的也是很有资质的排第二名的大公司指定为刺桐大桥建设中间的监理方,他说我有意就让这两个竞争中的死对头紧紧咬在一起,处理施工工期和施工质量之间的矛盾。所以,他边也超脱起来了。同时,他又给了一个奖励条款:建筑商提前一天竣工,奖励多少钱,奖励资金的来源很清楚,就是从那个测算出来的车流按每辆车乘四块钱每天所得到的现金流里切一块来的。就有这样一个机制的创新,结果刺桐大桥两年半多一点儿建成,到现在为止二十多年了,质量无懈可击,没有挑出任何毛病。得实惠的是谁?老百姓得实惠,经济社会发展得实惠,政府也有政绩。这个投融资模式创新,带出管理模式的创新,以及带来的绩效提升,我们后来把它总结为“1+1+1>3”,有政府,有企业,还有专业机构——设计师事务所、会计师、审计师事务所、法律事务所融资专业团队等等,合在一起都是优势互补。所以,这样在城镇开发建设运营中间的机制创新,非常值得我们看重。

  什么叫TOT呢?政府可以自己先做项目,然后发现可以把自己做的项目卖出去。比如较早的时候,烟台到威海的高速路政府是先建成,西安到临潼的高速路也是政府先建成的。很快发现车流滚滚,在市场当中可以找到好的对价,把它的运营权卖出去,卖个好价钱,拿来更大的一笔资金,做滚动开发,建政府急着想建的其它公共事业设施,其他的道路或工程。这叫TOT。

  ROT是什么呢?政府已经在管理的公立医院等,如果引入非政府主体作为一个运营团队,叫重整—运营—移交,跟前面BOT类似的是这些项目最后都要回到政府手里来,但是一开始,政府建成并管理以后,像公立医院,是以重整的方式发挥非政府主体的管理优势,提高医疗质量,提供老百姓更满意的医疗服务。这些案例对我们已经带来的启示,是创新就是解放生产力,就是调动潜力和活力。

  至于更有大手笔意义的大小连片开发或者多项目打包的综合开发,国际上称为“区域特许权”开发,这方面有很生动的案例。比如北京往南50公里的河北固安,千年之交的时候,当地拍板做这个连片开发,当时称为华夏幸福基业的民营企业,是作为社会资本方介入的——固安自己多少年是个默默无闻的农业区域,作为地方政府的县级市根本就没有财力,但是应该承认,当时的政府决策层面,还有企业决策层面,他们的创新意识和实际的决策水平是相当高的,而且那时候上面的上级政府也不愿意在这方面指手划脚,只说你们可以试,不用让我们审批,允许在创新中摸索经验,看能不能取得意愿中间的更好的发展成果。结果这个事情后来就按照他们表述的“政府主导,企业筹资,市场运营”,这样几个要领,十几年间使固安改天换地,现在成为一个明星般的增长极区域。什么叫政府主导?政府同意在自己辖区之内按照各方商量好的开发规划,政府最后有个形式上的审批,按照这个规划来做以后半个世纪以上的综合开发,这就叫政府主导。政府没钱,但是企业可以筹资,企业筹资利用商业化机制在整个资金市场上取得资金,以后对接综合性的开发,这里面不光是在产业新城导入各种产能,而且包括了所有想到的必须升级和建设发展的事项。各种档次的居民区、绿化带、交通网建设以及医院学校的改造升级,统统在内,十几年间改天换地,这就是超常规发展城市运营有民营企业介入方面一个非常典型的案例,它在PPP大发展之后,既纳入了发改委、也纳入了财政部的示范项目。

  另外,央企作为国有企业介入的汕头濠江区168平方公里的连片开发,现在正做得如火如荼,时间关系不能展开说了。无论是国有企业还是民营企业,这种连片开发打开一个局面以后,会拉着很多的企业跟进,做分包,做子项目的开发,滚动开发,一做可以做半个世纪以上。这个机制如果运用得好,更是守正出奇。政府市场主体加上专业机构,在法治化契约保障之下超常规地来做经营城市升级版的发展,我认为这就是我们现在要特别注重的创新发展作为第一动力,给我们展现出来的中国受到种种制约的同时,我们还有巨大的创新空间和发展空间。在PPP大发展之后,我前面提到的稳一稳,近来财政最新的指导意见,是加快推动《PPP条例》出台,这是干什么?是需进一步夯实法治化的保障条件。原来说的立PPP法,种种原因条件还不成熟,但是一定要加快推出PPP条例,把现在的红头文件提到更高的法律层次上。还要积极探索PPP与专项债的结合:今年地方专项债加紧给各地批出去,地方拿到资金,然后要四两拨千斤发挥乘数放大效应,可以作为资本金与PPP结合。这就是我前面说到的,希望能够带来连带效应里,不仅是融资有更大规模,跟着更重要的是绩效提升,须我们把事情做得更漂亮,更有高质量发展的基本特征。

  这些我所说的看法,可以归结到一句话:我们以城市开发运营模式的创新,支持中国的高质量发展,是硬道理。谢谢大家!(文章转自微信公众号贾康学术平台)

郑重声明:齐鲁财富网发布的投资理财类信息来源于互联网或部分原创,目的在于为投资者提供更多、更专业的决策参考,并不代表本网站立场,也不对您构成任何投资建议,据此操作,风险自担。

讨论区

发表评论

游客 登录

  • 0条回应给“贾康:中国新型城镇化与城市运营模式创新——在第五届中国城市(镇)运营商大会上的发言”的评论