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贾康:关于打造房地产业健康发展长效机制的思路与要点的探讨

贾康贾康 10月23日 10:57 发布于[财经杂谈]
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  贾康,第十二届全国政协委员、财政部财政科学研究所原所长,华夏新供给经济学研究院首席经济学家。

  下面进入到主题发言环节。首先有请华夏新供给经济学研究院首席经济学家,财政部财政科学研究所原所长贾康先生演讲,他演讲的题目是打造房地产业健康发展长效机制的思路与要点,大家欢迎。

  贾康:谢谢。尊敬的洪崎理事长,董志勇院长,王广宇院长,尊敬的到会的各位专家,各位嘉宾,各位朋友,大家好!我知道今天的发言排得非常密,我要尽量说得简洁,后面还有很多专家要发言。

  我发言的题目是关于打造房地产业健康发展长效机制的思路与要点的探讨

  第一个方面,想强调一下,在中国房地产的长效机制这个概念上,我觉得它就是要解决治本的问题,而要解决这样一个治本的问题,最关键的核心概念,我认为体现在2016年中央经济工作会议上提出的,要解决房地产相关的“基础性制度建设”问题。我们中国的房地产这个业界的发展,应该讲有相当可观的空间,这个潜力的释放对于整个国民经济的支柱产业作用的发挥,是完全可以期待的。作为研究者,我认为中国现在真实的城镇化水平也就是在50%左右,因为没有欠账的城镇化率要看户籍人口的城镇化率,现在才只有43%出头。常住人口的城镇化率59%是严重地掺有水分的,比如北京常住人口里面至少有几百万人在北京住了多年,仍然没有市民身份,因为城镇化现在的供给能力,支撑不到让他们取得市民身份,稍微给一点这样的可能性,不光是北京周边,可能全国各个方面都要有大量的人要涌入北京,现在北京等地是招架不住的。未来几十年,还会有接近4亿人要从农村转为城镇成为市民。这个城镇化潜力空间当然具有它的挑战性,就是怎么打造与之相关的这种“居者有其屋”、以不动产开发支撑整个经济社会生活的相关长效机制,这是构建我们现代化经济体系,实现高质量发展的重大国计民生事项。

  我们必须在供给侧结构性改革这个主线上,冲破利益固化的藩篱来攻坚克难,把握好“标本兼治,治本为上”的要领。客观地评价,虽然房地产业的发展和相关的调控,有成绩值得肯定,但总体来说,比较直率地讲,20多年了,多轮的调控始终还是治标不治本,始终还没有形成我们期待中的长效机制。打造长效机制的关键,一定要落在怎么样实现中央所说的基础性制度建设方面,要尽快使之见眉目。

  第二个方面,我想强调的基本观点是怎么认识这个基础性制度建设?与长效机制相关的这种制度建设,我认为至少包括四大方面的改革。这是制度供给必须攻坚克难解决的问题。

  第一就是房地产发展运行的基本前提是国土开发,“不动产”是座落在地皮上的,相关的土地制度的改革,要能够有效地使合理供地这样一个前提性问题得到优化解决。在全中国来看,越来越多的城市中心区域的开发和发展,要在整个中国基本农田占补平衡这个大前提下实现土地要素的合理流动、合理开发,政府的职责当然就必须是“规划先行,多规合一”罩着整个中国960万平方公里的土地上这些房地产的开发供地。在各个地方政府辖区之内,同样是这个道理:全国的统一规划之下,各个地方政府自己的顶层规划,是“全国一盘棋”情况下进一步做好本区域的优化。这方面的土地制度来解决有效供给的问题,我们可以观察一下前些年值得称道的一些探索。比如我个人,还有我接触到的很多研究者,高度关注重庆“地票制度”的改革试点,是把“占补平衡”作为一个大前提,保证粮食安全,同时把远离城乡结合部的一些可能复垦的宅基地,还有小田变大田腾出的田埂用地等等,鼓励农民、农户复垦,政府加以确认以后还要分成5个等级掌握其产出当量,然后这样的可以确认的复垦面积,进入地票市场做交易,对接市场机制。它的一系列的正面效应,不光是使占补平衡方面得到保证,而且使市场对应于土地要素流动有了一个可行的通道,使远离城乡结合部的农民可以通过这样的市场对接的机制,来更好地共享改革开放的成果。政府在地票制度交易方面加以引导,能够结合重庆的土地收储制度,在城乡结合部很好配合整个国土开发规划,徐徐供地来满足实际生活中的土地需求。这样的试点,我们觉得应该高度肯定它的意义。当然也很遗憾,这么多年了,说了多轮,地票制度的试点始终是管理部门只允许重庆一地进行,成都曾经跟进,迅速被叫停。客观地讲,这种状态我认为不符合邓小平改革开放的智慧引导,“大胆的试,大胆的闯”,我们现在可能没人敢提“闯”字,但势必要在“试”的这方面更积极一些吧!

  土地制度改革的旁边,第二项基础性制度建设,就必须提到住房制度,老百姓特别关心的衣食住行中,住的问题怎么“居者有其屋”或“住有所居”。这种住房在具体的形态上,我觉得应强调的关键词,就是它的改革要解决“双轨统筹”在各地尽可能高水平的解决方案。任何一个中心区域现在看来概莫能外,必须有政策轨上的保障房这样一个托底轨道的供给,对应的是最低收入阶层和收入夹心层。另外,还必须有社会主义市场经济天经地义必须供给出来的市场轨上的商品房的供给。这两个轨不可或缺,在可以预见的很长历史时期内不可能只有一轨。双轨统筹的住房制度的改革,在保障轨上托底的事情,现在终于比较清晰地形成了基本共识,要收拢原来十几种五花八门、非常容易扭曲、非常容易产生设租寻租、跑冒滴漏、弄虚作假的那些各种各样称呼的具体形式,应该收缩在两种主打形式上:一个叫做公租房,一个叫共有产权房。这两种主打形式,前者主要是对应最低收入阶层(比如低保人群),后者主要对应于收入夹心层(比如大学毕业生,年轻白领阶层)。以这两种主打形式托底,重庆的经验是大概要托到35%-40%的住宅份额,现在深圳提出要托到60%,如果借鉴新加坡的经验,可以使他的组屋占到80%。这个比重其实不应该一刀切,各地自己要在因地制宜方面动态优化。但同时另外一个机制,我觉得也是十分值得重视的:这种保障轨上的住房在很大程度上还有一个选择——我们一开始建设的时候,是要以政策倾斜去“补砖头”把它们建出来,实际上在很多中国的城市,特别是很多的中小城市,那里的房源已经有了,如果把“补砖头”的钱用于“补人头”,整个社会资源配置会得到很好的优化,没有必要再筹措资源建一批新的保障房,而是利用现有房源,加上政策的匹配,使房主照样在商言商出租房屋,但是出租的对象、租户如果是低收入阶层或收入夹心层,政府管理之下,补助的钱是可以对应于人头,落实到以国库直接支付这样的方式,打到房东的账户上——房东照样取得市场上的租金回报,而租户实际上只要按照政策出比较低的租金或者政策上给予匹配的他自己可承担的那部分财力,他就解决了“住有所居”的问题。租户支付能力不足的差额,是政府一定要出的钱,不以补砖头的方式,而是以“补人头”的方式,国库直接支付,减少扭曲而解决了政策目标的实现,使这样一些人住有所居了。而且,这个机制与租房市场的发展可以兼容、内洽。

  至于商品轨方面,政府不用过多操心,政府主要管的就应该是产权保护和竞争中性的制度环境。多层次的商品房供给,在中国,应该从一般商品房到中高档、到最高档的独立别墅,都应该能够适应社会需要。如果真的把托底的事情解决好以后,商品房这种房屋成交的均价如何,就绝对不会像前些年那样成为一个人人谈论的关键性指标,似乎这个房价的高低跟所有的人直接相关,就是一个房地产市场必须要看的最基本的指标。其实这个指标的意义是有限的,均价能解释的具体的对象性的信息,是非常有限的:最高档的独立别墅和一般商品住宅合在一起的均价,说明什么呢?顶多说明一个市场景气而已,本来不应该赋予那么多的意义,不应该成为一个政府整天盯着的指标,天天在那儿说要压这样一个指标,又造成了很多管理部门的弄虚作假。

  在这个双轨统筹中间还要有一个规划里的要领:多少年前我注意到李克强总理就已强调保障房和商品房应该“花插着建”,不能简单地使区域里某一片全是保障房。这种花插着建,又要具体化因地制宜。我不赞成把高档别墅和保障房硬拼在一起,但一般商品住宅和保障房花插着建是非常有必要的,这些都是我们住房制度改革进一步推进过程中需要进一步总结的相关要领。

  第三个方面的基础性制度建设,要强调投融资制度改革。既然住房制度必须是双轨统筹,很明显我们相关的投融资支持,也必须是双轨统筹。在不动产的开发中,是要花大钱的,成规模的资金所带动的资源投入,当然需要供方、需方都对应到商业性金融支持,同时还必须要有政策性金融的支持,特别是对保障轨。保障轨的政策性金融支持,又不能简单按我们自己的意愿由政府出钱把风险兜起来,这不是好的机制,它一定要对接市场,“政策性资金,市场化运作,专业化管理,杠杆式放大”,拉动民间资本一起参与,风险共担,绩效提升,使政府有限的资金“四两拨千斤”,这才是我们的出路。这也包括PPP的创新,连片综合开发。北京南边50公里的固安产业新城建设和运营,是华夏幸福作为民营企业在政府批准的规划下做的开发,这个开发中不光有产业新区引入的产能,而且有所有这个区域里的公共设施,包括不同层次的住房,还包括医院学校,包括绿化带,统统打成一个包。这样的创新对中国的意义非同小可,一定要高度重视。

  第四个方面,就要说到房地产税,是住房保有环节必须啃硬骨头的改革。董院长已经说了和我这方面观点的不同之处,今天时间关系不能展开讨论。我还是简单说说自己的认识。在中国如果要说在房地产市场方面健康发展,房地产税它能起作用吗?可能起的作用,并不像有人说的能把房价压下来,它是在房地产成为中国的支柱产业、房地产业的高速发展还相当有空间的情况之下,使实际上形成的均价的上扬曲线不那么陡峭,它会使房地产市场上产生“压舱促稳”的建设性的积极的作用。这样一个作用不能包打天下,但也不能说它不能决定一切事情,我们就可以对它轻视,这是可选项里的必选项。跟房地产相关的这么多复杂因素其中的一个配套事项,就是房地产税,在经济学分析上显然可以说明,它有关保有环节的成本负担,会遏制炒房机制,特别是遏制肆无忌惮的炒房,使房地产泡沫得到经济手段的遏制,而不是一味的靠行政手段治标式地限贷、限购,甚至限价,打击刚性需求,伤害改善性需求。它是个需要积极运用的经济手段。另外,它绝对不是只针对房地产市场,这样一个机制有一系列其他的正面效应,这些正面效应不是相互排斥的,而是相得益彰,组合在一个现代化税制和通盘制度安排里,服务于现代化的社会发展的。

  比如促进中国必须解决的分税制体制怎么在省以下贯彻落实、以及实现地方政府职能转变?这和房地产税有内洽关系。地方税体系建设,是现在非常突出的一个现实问题挑战,而地方税体系的打造,无法设想不包括房地产税,虽然它需要慢慢培养。再有,中国怎么样提高直接税比重?在十八届三中全会“60条”里明确地提出了这个方向,但是现在举步维艰。可选择的改革事项里,房地产税绝对不可忽视。这种直接税比重的提高,和整个中国宏观经济运行的调节机制的“自动稳定器”的形成,和我们在整个社会里政府牵头的再分配机制的优化形成,都是不可分割的。发展中老百姓将进入全面小康,但同时收入分配的差距、财产配置的差距,越来越孕育着各种各样我们必须防范的“矛盾累积”风险,在全面现代化推进过程中,房地产税怎么优化再分配,也是一个不可缺少的选项,它不可能决定一切,但是不选它,又完全不符合现代化的内在要求。整个社会的现代化离不开税制的现代化,税制的现代化离不开中国直接税体系的打造。

  还有,这样一个税收对中国长远发展来看,如果它能纳入配套改革,一定会催化居民的公共事务参与机制的生成。千家万户多多少少涉及到住房税收的缴纳,自然就会催生出百姓会关注“交了钱以后,政府怎么用?”政府要说清楚,这就是一个倒逼中国法治化、民主化社会建设的很好的催化剂。这些正面效应,绝对不是可以分割的。有的讨论者反复问,房地产税到底想解决什么问题,我说所有这些涉及到的目标都有价值,都值得追求,而且他们相互之间并不矛盾,在一个机制里,需要通过配套改革,使这些正面效应得到最大的发挥。

  最后第三个大的方面,我简单说一下我认为应把握的配套改革基本思路。首先还是“思想再解放,改革再深化,工作再抓实”。这是中央深改组明确提出的要求,在实际生活中,解放思想就要涉及到我前面提到的地票制度的试点,为什么不能扩大?投融资模式的试点,为什么大家整天讲的都是控制风险,而不讲真正防范长期的风险必须通过创新发展“第一动力”来调动潜力?我们在实际的房地产税的改革方面也要看到,大家整天这样在网上发泄情绪式地议论来、议论去,议论了这么多年,该议论的都已经相当充分了,最关键的应该是按照中央的要求,“加快立法”。税收制度必须法定,立法先行,这是一个启动改革的关键的实质性的程序,进入立法以后,大家理性地发表不同意见,寻求最大公约数,而且我认为,一定要在启动一审以后,方案公之于全社会,要电视、广播直播公众参与的听众会,各派意见代表理性地谈自己的看法,这样来去寻求最大公约数。到终于能够完成立法之后,肯定在全中国不会一起执行,而是各地分步实施,首先就是“930新政”控制的区域,要赶快利用这样一个经济手段去替代副作用极大的行政手段;很多与930新政无关的区域,不用着急,可以从容考虑什么时候条件具备了,通过一定的立法程序在这些区域再启动房地产税的依法实施。

  区别对待一城一策,这个定制化方案在工作层面落实,也是各个地方供给侧改革里必须经受的形成尽可能高水平定制化方案的考验。供给侧改革的特点,就在于不是简单跟着中央原来说的需求管理里的反周期,大家的职责就尽到了,供给侧改革的挑战性就在于任何一个区域,任何一个行业,任何一个企业集团,它怎么样在这个改革中有所作为,都必须给自己一个定制化的方案,这个方案需要尽可能高水平。我前面强调的四项基础性制度改革的真谛,从学理上来说,直观的讲就是我们不能再单打一地通过“930新政”代表的限贷限购甚至限价的需求管理,来解决房地产业匹配中国现代化的调控问题,必须实现相关的供给侧要素解除抑制,放松约束,实现结构优化的充分供给,而合理的机制和各地的定制化方案是特别重要的。这种机制和解决方案,从土地制度到住房制度,到相关的投融资制度,到激励兼容的房地产税制度,合在一起,既能满足中国现代化的发展需要,又能服务于人民美好生活得到实现:不是简单地只看在什么地方控制相关需求,一定要把有效供给的潜力充分调动出来,让我们可用的所有供给侧的要素涌流出来,去满足人民美好生活,而且使这种美好生活可持续地对应于长期的现代化战略目标的实现。

  这些看法请各位批评指正。谢谢大家!(文章转自微信平台贾康学术平台)

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