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贾康:中国财税改革回顾与展望

贾康贾康 10月18日 09:59 发布于[财经杂谈]
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  贾康,第十二届全国政协委员、财政部财政科学研究所原所长,华夏新供给经济学研究院首席经济学家。

  财政体制变革的回顾

  从传统体制到市场经济新体制,财政管理体制到底怎么样能够合意地发挥“多个积极性”,一直就是探索的主线。从20世纪50年代初一直到现在,我国财政体制始终在寻求变革与改进。简要地说,在传统体制下,就提出了怎么分权的问题,20世纪50年代,从毛泽东研讨“十大关系”、寻求以“多个积极性”释放活力的眼界看,实际上就包括寻求财政怎样服务全局来合理而充分地发挥“以政控财、以财行政”的作用。以政控财,首先就是国家运用自己的政治权力、社会管理者的公共权力,怎么样筹集收入,自然而然,财政税收就是密不可分的一个体系,并顺理成章要落实于收支统筹作通盘考虑的预算,以财行政,去履行政府应尽的各项职能。

  从最主要的节点来追溯,1954年初,时任财政部长邓小平提出“财政6条”,其核心理念是要把财政放在一种“经常的、稳固的、可靠的基础上”,具体提出了归口、包干、预备、监察等关键词,探索的就是在适当分权的导向下怎么样搞制度建设的问题。这是财政改革在共和国站稳脚跟以后的开山之作。

  再以后,1958年和1970年有两次大的分权,却很快弄得局面不可收拾,又不得不重新集权,都没能找到一种稳定的制度框架。改革开放以后,1980年开始“分灶吃饭”,是前所未有地展开了十几年的按照中央地方划分权限而向地方分权,继而又向企业放权这样一个思路的改革。在这十几年间,“分灶吃饭”带来的正面效应越来越减弱,问题越来越暴露,终于在1994年政府又以极大魄力成功地实行了分税制这样一个里程碑式的改革,这种以分税制为基础的分级财政框架一直延续至今。我认为对它的基本评价,可说是终于从前面的“行政性分权”走向了“经济性分权”,改变了条块分割、按照行政隶属关系组织财政收入而企业不可能真正活起来的状况,同时也终于解决了中央地方之间想寻求稳定、但怎样努力也没有真正形成中央和地方稳定的财力分配关系的这样一种矛盾。1994年以后,企业不论大小,不问行政级别,不看经济性质,不讲隶属关系,在税法面前一律平等,公平竞争;中央和地方是在桌面上阳光化地讨论税种和财力怎么划分,没有必要再靠处关系“跑部钱进”和“讨价还价”去处理财力分配问题了。这样就终于形成了为社会主义市场经济和现代化全局服务的一个中国财政制度的“分税制”基本框架。

  但是深化改革的任务仍然还非常艰巨。我们深化改革重任在肩的突出表现,就是现在省以下的体制迟迟没有真正进入分税制状态,对于财政分配,人们感到仍存在一系列问题,从仍然没有完全解决的基层财政困难,到这些年不断被人们所讨论的地方隐性负债,以及短期行为特征非常明显的土地财政的偏颇等,如果说要“打板子”,打在分税制的身上是打错了地方——我们已有全套的调研分析,说明这些恰恰是1994年以后至今,省级以下没有进入分税制所带来的必须克服的问题。这些弊病的根源,是我们实际上在省级以下延续了过去就知道一定会毛病百出的分成制、包干制,仍然没有能够真正把省级以下改造到也进入分税制的状态上来。当然,我国中央和以省为代表的地方之间,是延续了分税制框架的,但是如果处理不好的话,这个框架是不是有可能受到颠覆性的挑战?这也是值得我们警惕的。现在,在中央和地方之间,最主要的财力分配是靠共享税,而共享税的安排中现在维持了不论是上海、北京,还是西藏、青海,财力切分必须是按照规定比例“一刀切”的,不允许“跑部钱进”、讨价还价,其他所需则按照区别对待的原则,靠后面的转移支付和其他一些规范的手段去处理,这就维系了1994年的基本制度成果。因此,深化改革,使分税制进一步贯通、落实、稳定、完善,是势在必行的。

  我于20世纪80年代中期较早地明确提出,建立以分税制为基础的分级财政是中国财政体制改革的大方向,并对此种“经济性分权”的体制作出理论上的深入分析和理论密切联系实际的改革基本思路与要领的研讨,形成了系统化、条理化的认识与对策主张。其后多年,我持之以恒地进行关于财政体制改革的深入研究,始终坚定地站在主张和促进深化分税制改革的最前沿,基于学理和实证分析,批驳了把基层财政困难、隐性负债和土地财政短期行为等矛盾问题归咎于分税制的观点,清楚剖析了似是而非的分税制应“纵向分两段,横向分两块”(即中央和省级之间搞分税制,省级以下不搞分税制;非农业区域搞分税制,农业区域不搞分税制)的主张的谬误性质,针对1994年分税制改革后的现实情况,系统性地提出了深化财政分税制改革的务实思路与相关要领。我与白景明研究员合作发表于《经济研究》2002年第2期的论文《县乡财政解困与财政体制创新》,成为中国财政体制改革研究成果的代表作,获得了孙冶方经济学奖。

  税收制改革的回顾

  在新中国成立之初,曾经有过现在在史学领域内讨论仍然很不充分、曾受到党中央主要领导同志严厉批评的“公私一律平等纳税”这样一个税改,在社会主义工商业改造之后,税制就很快走向了过度简化。“文革”结束时,所有的国营企业只需要交一种工商统一税,所有的集体企业只需再加上一种集体企业所得税,此外基本不存在其他类型的市场主体,遑论其他有影响力的税种。

  改革开放之后,税制的作用重新受到重视,比较快地进入搭建制度性复合税制的过程。到1993年,中国已经有了43种税。1994年,配合分税制的改革,把43种工商税收简化为28种,后来又陆续减并到现在的18种。现实生活中,中国已经形成了多种税、多环节、多次征的复合税制,而且在这些年,在一般的理念认识上,也已经形成了税制改革还要进一步向“中性”去靠拢的基本共识,实际上就是走了一个“之“字形——我国以差不多70年时间,又回到“公私一律平等纳税”的原则上了。

  在这样一个框架下,目前仍需解决几个突出的税制问题。第一,中国的直接税太薄弱了,跟现代经济体普遍实行的“以直接税为主”恰恰相反,我们是种种原因造成的以间接税为主(占全部税收收入近70%)的格局。第二,我国的地方税体系很不成形,可以说,目前没有像样的地方税体系。第三,我国的税收和非税收入的系统工程,仍然有许多“硬骨头”要啃,仅仅讲税收负担,是远远不能覆盖各方热议的中国企业和纳税人的负担问题的(正税只有18种,而税外的“五险一金”、几百种行政性收费和各种隐性的制度成本负担),这也是中国配套改革中要把握的“全景图”和必须一并解决的机制优化问题。

  深化中国财税改革的展望

  第一项任务,通盘的财政体制要理顺。应该按照政府扁平化为三级的框架(就是精简为中央、省和市县这三级),明确由各级最高权力机构——人民代表大会赋予政府合理而清晰的事权,然后按照“一级政权,一级事权,一级财权,一级税基,一级预算,再跟上一级产权,一级举债权”原则,形成“财权与事权相顺应,财力与事权相匹配”这样一种稳定的制度框架,再加上中央和省两级自上而下的转移支付和必要的辅助性的横向转移支付(比如对口支援、生态补偿)。这样的制度安排,应该努力在配套改革、攻坚克难中去实现。理顺财政体制方面在近两年的主要进展是,按照三级框架,已经在编制中央和地方共享事权(共同履行职责)具体清单和对应于支出责任的明细单,这是可对接操作的一个实质性的进步,要把它做到最后对所有的政府事权全覆盖。

  第二项任务,要深化税制改革。在进一步减税降费的过程中,我国实际上不可避免地要完成在税制改革中间如何提高直接税比重,以及成功打造地方税体系的艰巨任务。

  第三项任务,就是推进“最小一揽子”的配套改革。其中第一个重点是,现在价格体制在我国面临的主要改革任务是在资源能源、资产和不动产方面,如果让它们的比价关系和价格形成机制真正适应市场经济,以及有利于绿色发展、可持续发展,那么环境税收体系(涉及环境税、资源税、消费税、房地产税等)和整体的税收和财政分配,必须纳入整个资源配置的优化工程,再落实到对于预算收支的全面绩效考评与问责约束,这是新一轮必须要推进的以经济层面实际拉动社会层面达到可持续发展的改革。第二个重点是,应该把“五险一金”等等这些实际上跟财政分配有千丝万缕联系的机制尽快优化理顺。第三个重点,现在对于企业多达370种以上的行政性收费都有红头文件依据,一定要下决心按照李克强总理所说的“拆香火”的改革来配套地把它们尽可能减少,削减林立的局委办机构,减少审批权、收费权、设租权,从而减轻企业和纳税人的负担,理清我们的事权和吏治。第四个重点,在这个过程中,我国整个经济社会和政治建设的配套,是显而易见、不可回避的:公众的“参与式预算”,所有相关信息的充分阳光化公开披露,税收的法定,在一些直接税形成以后公民纳税人更迫切地需要知情——政府把钱拿去以后怎么用,进而加以监督,等等,这些机制的建设都是不能回避的配套改革任务。(文章转自《中国金融》2019年第19期)

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