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贾康:在国家节能中心专家座谈会上的发言(2019.9)

贾康贾康 10月16日 10:56 发布于[财经杂谈]
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  贾康,第十二届全国政协委员、财政部财政科学研究所原所长,华夏新供给经济学研究院首席经济学家。

  在中央反复强调的“五位一体”发展中,生态环境保护、绿色低碳发展应是在最高战略层面,和其他的各种目标追求放在一起,来满足人民美好生活需要,化解社会主要矛盾。原则上讲,对策思路上,首先要深刻领会中央说的供给侧结构性改革是打造现代化经济体系的主线,我们需要在整个供给体系中,从制度供给的创新优化改革入手,带出整个供给体系质量和效益的提高。但是这样一个原则性的认识,还必须往下落实。说到节能,说到考虑“十四五”的整个节能工作,肯定要把它理解为一个系统工程。我结合着咱们研讨会的参考题目,先谈谈自己想特别强调的几点初步认识。

  在节能以更好利用资源来支持现代化发展这方面,首先要肯定我们这么多年的努力和成绩,但讨论的时候,可能我们更多的是还要看到,现在还有什么可以进一步提升工作质量、优化节能工作系统工程的一些主要方面。我觉得一个是要考虑:现在能源开发利用和整个通盘节能规划,还有必要进一步地做动态优化。当然,这涉及有关的各个管理部门,并不限于节能工作的主管部门,还有国土开发、国家能源管理、相关产业布局的方方面面,都关联到整个能源开发和节能工作这个系统工程里,怎么样形成一个尽可能高水平的、罩着所有相关经济活动的顶层战略规划。“十四五”当然是要更开阔地考虑整个经济社会发展规划,而其中一个内在组成部分,就是能源开发和节能的规划。这种基于国土开发的规划,是不可能希望于仅靠微观主体、市场主体他们各自主的活动来试错,形成其结构优化结果的,这是政府责任,必须是政府牵头动员一切的智力支持因素,包括利用外脑,吸收民间智慧与大量的企业经验,还有相关的各种各样实践中间的经验,在原来已经有的规划框架基础上,做动态优化改进。在相关的环保、生态文明建设中的经济手段的运用方面,和立法、执法等的结合方面,都有很多值得探讨之处。应该讲,这些年间,从十一五到十三五这么走下来,越来越重视环保,在国家的规划方面竭尽全力,在指标上有明确要求,一些跟环保相关的指标被规定为必须完成、带有指令性效力的。比如说前面五年规划里,专门列了相关的一些主要指标必须保证完成,实际是以考核中“一票否决”的方式来推行。从原理上来说,相关的立法和执法,当然是不可缺少的一些必备条件。我们的环保法在前面一轮修订以后,认识上就有这样一个值得进一步深化之处:我听到有些同志强调,有了这么一轮新修订的环保法后,关键就是“一分立法,九分执行”,这个法要长出牙齿来,而且是要铁齿钢牙,对现实生活中凡是违法的,通过严格执法来解决问题。这个想法当然有正确性,逻辑也是清楚的。但是放到现实中,我觉得这个认识又是不够的——实际生活中我们前些年就注意到,这种执法必须要有工作系统,就是我们环保系统里各个基层环保所,有它使用“铁齿钢牙”的授权,手握公共权力去执法,那么其后,首先有一个工作能力问题:是不是一个一个的环保所的工作半径,正好把我们所有的国土都覆盖了(实话实说现在是没有全覆盖的,要想全覆盖,就必须增加相关的行政经费,多设所,多派人)——在相当长一段时间里,可能未必能如愿达到覆盖所有的国土、所有的经济活动。其次,假设可以全覆盖,我们不惜工本做到全覆盖了,实际生活中还有什么问题呢?是由人去执法,而执法人和它执法的对象会有必然产生的交流,其“情感交流”在中国现实中大量表现为“拉关系处关系”,这是避免不了的。在很大程度上,这种拉关系、处关系,就变成了区别对待的偏向:关系处好了,睁一眼闭一眼你就过去了;关系处得不好,人家可能已经过关了,还是横挑鼻子竖挑眼,没完没了地施加压力,让人家进贡和打点。这种事情在实际生活中不可否认会发生。我们并不因为会有这种处关系拉关系的事情,就否定立法和执法的必要性,但是要意识到,即使有全覆盖的工作系统去执法,它仍然会有局限性。怎么弥补这个局限性呢?刚才徐主任说的一句话,我觉得非常关键,就是要把更多的市场化的手段匹配上去,而且过去我们是不是在这方面运用不足?更多的市场化手段,我理解是什么呢?那就应该是相对规范的经济杠杆手段。以运用经济手段,加上利益的引导,从利益关系上,使这些有可能使用能源、而且使用能源必然或多或少造成一定环境污染的主体,它们“内生”想节能,比较利益使它自发努力去节能,去努力开发和运用有利于低碳绿色发展的、节能的工艺、技术和产品。把这个匹配上去,是非常重要的,特别是发展中国特色社会主义、中国特色的现代市场体系,这是必须努力去发展的一个升级版。从这个思路上来说,我往下就想再说得更具体一点,首先来讲,在前面强调的市场化手段更好起作用方面,还是要看一下我们国家现在于基础能源开发、供给方面的规划,它在哪些方面还是感觉力所不逮。我觉得得承认确实还存在着不足之处。据我这些年研究中间的了解,中国最主要的能源,可以称为基础能源的,主要就是来自煤,这是资源禀赋决定的。前些年我们努力想多使用一些更容易掌握的、有低碳方面相对优势的原油、天然气,那么就努力地从国外进口,结果走到了原油、天然气对外依存度已经高达65%以上,接近70%,不可能再高了。这时候你放眼看去,还必须倚重的,就是国内我们自己现在看起来还采之不尽的煤炭,但是使用煤炭在生态环境保护这方面的难度,又是最高的。这样的一种以煤为主的基本国情,造成这些年发展下来,我们整个电力供应(这是现代生活里大家最直观感受到的能源,怎么节能首先看电力供应)曾经是它的70%以上、现在也是65%左右,都是用煤发出的火电,来满足方方面面的用电。煤的使用带来的,当然就是容易产生更多的污染因素。中国要想节能,跟节煤有最主要的关联:最大份量的能源是来自煤,所以节能首先要在节煤这方面努力想办法,同时降低未来污染的可能性和现阶段实际已达的污染水平。这方面就得考虑;规划里要规划什么?首先就是中国所有的能源供应,要寻求全景图意义的结构优化。如果对电力供应来说,除了火电之外,还有水电、核电,还有风电、光电(这些年在努力发展),可能还有些零星的、其他的地热电等等(那都是很低的比重了)。放在一起,全景图上来看,相关的结构问题就是我说的,其规划必须尽可能高水平,不可能靠市场主体和基层单位试错,把这个结构就处理好了。国家必须掌握总体上如何规划全部国土上的通盘开发:比如水电是清洁能源,但是它受到的限制已经太明显了,中国的主要水系现在开发的潜力已经不大,听说只有怒江流域潜力还比较大,但它是一个国际水系,扯到国际方面的协调关系非常棘手。喜马拉雅山边的雅鲁藏布江流域认为有潜能,但是开发是非常困难的。在可以预见的很长时间之内,还有环保这方面的实际约束,不光是国内人们的环保意识上升,还包括国际绿色和平组织等等国际环保组织,也都盯这些事儿。我们水电在整个电力供应里的比重,最大可能性是它还要降低,而不可能提高。核电投入很大,但是一旦可以生产以后,只要不出事故,清洁程度上应该是相当高的,但是很遗憾,事故接连不断出现,美国的三里岛,俄罗斯的切尔诺贝利,还有日本的福岛,已把大家吓住了,我国前几年曾经明确说沿海到此为止,中部不再考虑原来的核电站布点了。这几年似乎又有所松动,湖南那边听说桃江要再次考虑核电厂建设,但它也不可能很快成什么气候。总体来说,核电在中国电力供应中的比重,在可以预见的很长一段时间里,也不可能提升上来。剩下就是风电和光电在努力发展,比重确实在提升,但是它基数很低,现在也就是整个电力供应里的几个点,不到十个点。在可以预见的十几年、二十年,这个时间段里,它会逐渐壮大起来,但是你要说它能撑大梁,那还为时尚早。就是这样一个基本格局。所以,回过头来就得说火电怎么办,现在还是65%以上,以后降到55%、50%,仍然是最大的供给来源。在火电里,有一个规划上必须于国家层面提高水平的要领,就是到底它基本的产能布局怎么处理?以我来看,它大致有两种类型,一种叫坑口电站,山西那边出煤,就在山西的一些最主要的煤炭生产矿井边上,建大型的火电厂。另外一种是必须把煤运走,到外面去发电的主力电厂,为什么必须搭配这个?因为不可能只是种坑口电站。如果都是坑口电站,那么全国布局中的用电,就必须要投入大量的资金和其他的匹配要素,去建输电网。那又是一大笔的投资。很多方向上,要过的崇山峻岭,输电网建设、维护成本太高,或者技术上根本就不合理。所以,还必须靠一大批技术专家把这个说清楚:整个版图上,哪些地方应该建坑口电厂,跟着必须靠输电网解决哪些区域的电力供应问题,另一些区域怎么布点,要靠建主力电厂把煤运过去发电(运煤的交通建设要一并考虑)。咱们已有西气东输等等这些年的大规划经验,在这个基础上要进一步优化处理更复杂的多的电力产能全局规划问题。把这些事情放在一起,据我了解,有关部门的协调关系和高水平规划的动态优化,还是由于种种原因存在摩擦,存在认识的不一致、不够到位。那么发改委审批的这些基本的重点投资,财政部要安排的配套资金,从这个视角来说,前面的可行性研究那个底子,是打得不够扎实的。这是一个全局的综合效益、长远效益的问题,也直接联系到能源供应怎么优化,和整个规划之下怎么样掌握好我们的节能努力。要有一个顶层规划,罩着我们节能的通盘考虑。第二个层面,是如果有一个尽可能高水平的动态优化的规划,其贯彻中的运行机制如何优化便成为关键当然要有立法,要有技术标准,要有准入,要有执法中尽可能的“铁嘴钢牙”,但是并不是靠这些就完全解决问题了,还必须配上经济手段。这种经济手段这几年有进步,比如可以举出环境收费这方面的费改税,已有的环保税在执行中也值得进一步总结经验。环保税它是个经济手段,是只对事不对人的,不管张三李四,按照依法严格执行的方式,谁污染多,那谁的税就重,要把它造成的负的外部成本内部化,变成耗能排污主体自己本身的经济负担,那么他们就会自然地、所谓“内生地”愿意更多考虑怎么节能降耗。这个环保税,按我的理解,还应该进一步扩展成一个环境税体系。我们国家除了正面规定的环保税之外,其他的一些税也和资源使用开发的行为与方式有关。比如资源税,它是在资源、能源价格上再增加一个调节因子,改革后“从量变从价”这个机制:就是一个很好的水涨船高的机制,以后资源产品在整个比价关系体系里可能越来越金贵,那么这个税负是跟着比价关系走的,调节的能力就不像过去从量那样的受局限。从量是过个五年、十年它就过时了,煤炭的资源税过去从量,过了十几年以后,已经无关痛痒,因为那个税推出的时候每吨收几块钱,对应着每吨煤的市价是30块钱,至少有相当于一两成的税负;等到每吨煤的市价成了300块钱、600块钱、800块钱,它的影响就几乎可以忽略不计了,它就起不了原来意想中间的约束作用。现在资源税还可以进一步扩大范围,从价的机制尽可能覆盖到所有的资源产品,国家在努力把水资源也覆盖进来。这里面直接或间接与我们整个可持续问题、还有节能问题,可以打通在一起,都是一个系统工程的组成部分。另外,还有消费税,这里面就有燃油税——它实际是消费税的一个税目,是一个调节杠杆,都是可以阳光化的,规范地对事不对人,大家不必拉关系,就是依法执行。怎么优化这里面相关的具体设计,要继续做好。接下来我想再强调,实际上还有一个在中国带有改革深水区啃硬骨头意义的新一轮价税财配套改革的任务。最主要的“价”,是指的我们的基础原材料,特别是基础能源产品的比价关系和价格形成机制,怎么进一步理顺。比较典型的还是咱们说的电:十几年前五号文件所要求的电力部门改革,在容易改的方面很快就做了,厂网分开,主辅分离。厂网分开以后新组建好几个大的发电集团,国家电网又自己独立门户,旁边有一个南方电网,是形式上跟它竞争——这些事情好做,容易做,改了后有很多的新公司新大楼,配了很多的高管,也自然有他们的待遇,是大家总体来说皆大欢喜的事儿。但是前面那个环节上,要实行竞价入网,使电力成为商品,产生选择性、竞争性,很多年间基本没什么进展。所以,到近几年,中央再次发标密的电力部门改革文件,指导着在这方面必须破局。到了后端,面对千家万户输电以后的配电,也应该引入竞争机制,过去也是迟迟不动,现在也在这方面有所进展了。有了前面和后面两头的竞争,它会产生一个把电力部门中可以跟市场对接的部分最大限度地形成竞争的局面——形成竞争一方面是调动潜力,降低它的成本,一方面可以使比价关系更好地得到处理。财政怎么样给补贴,让风电、光电等等的清洁能源更好地发展起来?在这方面如果有了一个类似于竞价入网的机制,财政处理起来其实就相对容易了:也是不对人,只对事儿,不管你贴什么标签,国有企业也好,非国有企业也好,竞价入网使火电有一个它的市场化价格水平了,那么在每个阶段就可以测算一个风电光电入网时候财政对这种新的可再生能源每度电给多少补贴,这就解决问题了,而且这个补贴每隔一段时间重新测定,是越降越低,现在听到的说法就是可以降得相当低了,财政补贴的负担比一开始的感觉要低多了。当然,还有一个配套改革,就是电力部门还得啃硬骨头,不能再以种种借口去拖延智能电网、分布式能源的开发——过去总是说这个东西有这个困难、那个困难,倾向于维系火电的强势地位,排斥风电和光电。结果有了新的光电风电产能以后,还有不断的弃光弃风,从整个国家节能来说带有荒唐意味:有那么多我们好不容易发展起来的光电、风电的供给能力,但是实际生活中动不动就是先弃光、先弃风,有种种借口来说我必须这样才能保证电网安全,实际上往往是后面的既得利益使然,是改革不到位而产生的问题。所以,这个配套改革,从电力部门,到理顺整个比价关系,到其他的一些必须调动的潜力、真正的关键技术的攻关、升级,都需要放在一起,以制度创新为龙头,带出技术创新、管理创新这个空间潜力的打开,实现我们全局中首先是最主要的电能怎么节能、怎么样更好配置这种新局面。最后再说一下一种观察:上面说到的这些原则,实际生活中确实要对应很多并不容易解决的问题:说改革,从政府方面的悖反来说,文件都是非常清楚的,思路、要领都在,但为什么电力部门改革一拖十几年?就是难,触动既得利益,总书记说的“冲破利益固化的藩篱”,是非常难的。克强总理说,触及利益比触及灵魂还要难,这是带点儿黑色幽默的味道了——我们经过十年浩劫,都知道当时讲的是触及灵魂,现在要触及利益,就是要攻坚克难。在这方面政府的改革应该在中央要求的“思想再解放、改革再深化、工作再抓实”这方面,争取在“十四五”能够按照协调好的系统工程,调动经济手段的充分潜力,把它做得更有声有色。另外一方面的悖反,实话实说也涉及社会成员与公众:老百姓都对雾霾不满意,都说政府对环境保护做的事有这个问题那个问题,但实际上要说让老百姓节能,他们往往在自己的感受上是不把它当回事儿的。那时候有人宣传说雾霾的形成因素里,跟中国人烹饪用大火猛炒所产生的一些气体因素有关,网上是一片骂声:那你让我们不炒菜整天吃拍黄瓜?公众是抵触的。但那个说法,其实本身并没有错,比如百分之百的雾霾形成因素里,可能某些城市区域有10%是中国的烹饪造成的(各地不一样,有些区域里可能还真是这样,至少它也是一个可提到的组成因素)。最主要的,还是利益调节这方面我们不到位,让广大公众认同节能,最主要的是更好运用经济手段、利益调节。我自己一直观察这方面的现象,比如说节电问题,它在中国其实后面跟着的就是节煤问题,就是减少雾霾。这个节能引导的环境保护上的连带关系,其实是很清楚的,但是在实际生活中,让老百姓节能,往往他们感受上是并不愿意去买那种节能灯泡,这个节能灯泡虽然说起来它只是6瓦,确实比那60瓦的节能多了,但我一开始买的时候很贵,我干嘛要买这么贵的节能灯泡?我就是买原来的白炽灯,比它便宜很多。这后面有一个什么比较呢?就是电价对他来说,近乎无关痛痒。改革开放初期,北京的民用电一度电是一毛六分几(我记得很清楚,因为那时候每个单元楼门内大家轮流收电费),现在涨了三倍,一个电表里的第一阶梯2880个字,是四毛八分几,是当年的三倍(就是增长两倍),如此而已;但这几十年其他的东西,比如老百姓居家过日子要买的黄瓜、西红柿等等,涨了多少倍?得一百倍以上。企业也是,诉求上当然都是尽量降低负担,现在的用电比那时候的工业用电也是涨了几倍了,但是企业其他的支出,比如差旅费、各种各样的人员支出,也都是按照百倍在往上升。这样居民也好,企业也好,说到节电,其实谁都不把它真当回事儿,基本处于无关痛痒的一个状态。哪怕你对他们宣传了,节电就是减少雾霾的形成因素,他们也不会天天盯着这样一个事情当作一个很重要的事情来身体力行。所以,形成所谓内生的节能行为,一定应是在比价关系上,使电在中国处理得相对贵。以后能不能让电这个比价关系不再像前面这几十年?其他的翻着跟头上去了,老百姓都接受了,就是电价往上走很难接受。现在当然也有进步,至少有个阶梯电价了——第二阶梯涨的也很有限,只是到第三阶梯的调节力度比较高了,但是一般的家庭碰不到第三阶梯。这个事情当然也得慢慢来,让社会慢慢接受,但是我觉得“十四五规划”里,应该讲,这是一个方向,是一定要做的事。什么时候到老百姓自己算账的时候,我买节能灯泡确实合算,节能灯泡我用了二年,节省的电费对他自己来说真的实惠,那时候他就有一种自然的选择,大家会自己自觉选择去用节能灯泡。这些事情我觉得都是值得进一步讨论的。这些想法供参考。(文章转自微信公众号贾康学术平台)

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