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陈柳钦:金融科技监管缺位与路径构建

陈柳钦陈柳钦 07月12日 09:43 发布于[财经杂谈]
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  陈柳钦,教授,著名学者,产业经济、城市经济、能源经济、林业经济和金融问题专家。历任人民日报社《中国能源报》社评论部主任,中国能源经济研究院副院长、首席研究员,人民日报社《中国城市报》社副总编辑,中国城市管理研究院院长、研究员。现为钦点智库理事长。

  近年来,金融科技的迅速发展吸引了不少投资者的眼球。除了传统的高频、跨期、套利等技术应用之外,云计算、大数据、区块链技术以及人工智能等先进计算机技术的发展,已经让金融和生活实现无缝对接。金融科技的出现不仅可以有效地提升资源配置的效率,还能完善对财务与金融的风险监控体系,在很大程度上能够提升金融的稳定与普惠。在金融科技迅猛发展的同时,也带来了一些特有风险,比如P2P、比特币、客户信息安全等问题,这些问题如果不能得到规范,将影响金融科技的功能发挥,也给金融监管带来挑战。

  今天(7月11日) ,齐鲁财富网就金融科技监管有关问题采访了中国城市经济学会常务理事、钦点智库理事长陈柳钦教授。

  齐鲁财富网:金融科技在带来业务发展创新的同时,也使得业务范围不断突破原有边界,金融风险出现跨行业、跨市场的交叉,同时技术风险和操作风险也更加突出,信息安全挑战也日益严峻。请问这些问题给金融监管提出哪些挑战?

  陈柳钦:当前,以技术驱动金融发展,推动金融产业改革创新已是大势所趋,越来越多的新兴技术被应用到金融领域,从而衍生出多种金融业务及商业模式。金融科技是金融业发展中的正常现象,既不应该神化,也不应该轻视。如何在降低互联网金融风险的同时,又不扼杀合理的金融科技创新活动,是金融监管部门面临的挑战。在微观层面,金融科技并未消除传统金融风险,期限错配、流动性错配、高杠杆等微观金融风险依然存在,宏观金融风险的传染性、顺周期性、系统重要性风险更是不容忽视,可能会增加信息科技风险、操作风险、信用风险和流动性风险,对现有银行盈利模式形成挑战。在系统层面,金融科技可能会增加机构之间的关联性和金融体系的复杂性,更滋生了网络风险、技术风险、数据安全风险、法律与监管风险,强化“羊群效应”和市场共振,增强风险波动和顺周期性,从而对监管有效性提出了挑战。这都要求金融机构和监管机构密切关注金融科技的发展变化、潜在风险和可能产生的影响,适时采取必要的应对措施。与金融创新相伴的则是金融科技监管,即转变传统金融监管方式,实现实时化、信息化及全景化的监管。虽然我国金融科技发展时间尚短,但是金融科技发展速度较快,金融科技的“信息技术风险”“数据化”“技术化”对传统金融监管方式构成挑战。一方面,金融科技业的大部分不处于监管框架之中,有些处于监管的交叉地带。这就造成了金融科技的发展和金融监管之间出现了一定的紧张关系。金融科技给一向“中心化”的金融监管带来“去中心化”的压力。另一方面,金融科技的本质都是信息技术在金融领域的应用,这些服务和银行所提供的金融产品、服务既可能形成补充,也可能形成颠覆。金融科技带来的这些变量弱化了监管俘获的动力,影响了监管逻辑和监管因素序列。另外,原有的金融监管体系滞后于金融科技的发展,传统金融监管能力无法匹配金融科技的发展现实,传统金融法制无法有效调整新型金融科技社会关系,传统金融监管手段无法胜任金融科技监管之需,导致金融科技发展倒逼金融监管体系改革。因此,我们需要关注与金融科技相伴而生的金融风险,以及监管滞后带来的监管缺失问题,对原有金融科技监管体系进行改革与升级。

  李鹤 摄

  齐鲁财富网:由于金融科技是新生的金融业态,尚未有固化的经营模式、成熟的规制机制与监管体制,我国当下的金融科技监管法规的前瞻性和有效性不足,欠缺技术支撑,致使监管实效大打折扣。请问金融科技时代监管存在哪些缺位?

  陈柳钦:在金融监管的历史长河中,“放松监管—创新过度—金融危机—严格监管—压制创新—放松监管--”循环更替彰显了金融效率与安全的平衡难题,其在金融科技迅速推进的背景下尤为突出。科技驱动的金融创新所内含的技术风险、操作风险,甚至诱发系统性风险之可能,迫使监管者必须予以有力回应。然而,目前由于种种原因,造成金融科技还面临着多方面的监管缺失。

  第一、多重监管主体导致监管的碎片化,致使监管套利盛行。金融科技涉足多个行业,通常很难将金融科技监管权配置给单一的某个监管机构。监管机构主体的多样性,会导致监管权力的重叠,监管执法尺度不一,监管效率低下,此举在多头金融监管体制的国家表现得尤为明显。

  第二、金融科技创新产品应归属何种监管机构难以厘定,令监管空白或监管竞争现象凸显。目前用人工智能、大数据等方式进行机器训练,构建风控模型,技术上存在一定限制,很难进行真正意义的再回溯。同时,用此类算法“浇灌”出的模型能否得到监管部门的认可也仍有不确定性。在许多情况下,新产品或新服务的法律地位并不明确,归口何种监管机构无法确定,在实践中要么表现为监管空白,无人过问,要么因为监管竞争,导致监管冲突。

  第三、监管机构对金融科技未能提供清晰易懂的监管指导,监管沟通协调机制不畅。规模较小的金融科技企业对现有的法律往往缺乏认知,在未有专门培训的情况下,很难真正领会法律的要旨。倘若双方缺乏共识,欠缺共同交流的基础,那将进一步激化双方已经存在的分歧。此外,如果缺乏监管指导、缺乏授权程序,与监管机构缺乏有效联络,将会更加令金融科技企业茫然不知所措。

  齐鲁财富网:安全是金融科技发展的基础,创新是金融科技发展的动力。因此,既要释放金融科技创新发展的活力,又要切实提升监管效率和质量,实现创新和安全的统一。请问如何做好金融科技监管的顶层设计,创新监管方式,构建科学有效的监管体系?

  陈柳钦:任何金融活动都不能脱离监管体系,要严格遵守法律法规,不能以技术之名掩盖金融活动的本质。金融科技的监管,在某种程度上,也是人与技术的关系这一经典命题的再现。越智能化、越技术化,越需要治理和配套机制,以确保“技术”、“互联网”这些中性概念与“金融”这一负外部性很强的概念合在一起,能产生我们提升金融服务效率的正“外部性”。传统监管框架下的模式与思维方式难以适应对互联网金融的监管要求,我们应从源头出发,科学规划金融科技监管的顶层设计,构建涵括互联网金融的监管格局,建立中央和地方分级监管体系,从供给端与需求端共管共治,建立具有中国特色的互联网金融监管模式。

  第一、创新金融科技监管理念,探索完善金融科技创新与监管的平衡机制。较之于传统金融社会,金融科技的实质在于技术进步推动了金融中介、金融产品、金融市场的创新,金融业呈现出技术化、数据化、智能化的特点。金融科技驱动金融创新,当金融创新与现有的一般规则相抵触时,如果从严监管,则真正有价值的金融创新也会面临被阻遏的风险;反之,却会造成无法控制潜在风险的后果。因此,监管理念也应与时俱进。具体而言,一是,坚守“适应性”监管理念,关注金融科技对金融业带来的变化、替代潜力、结构性影响,以便及时调整监管政策和监管制度,从“命令—控制型监管”转向“适应性监管”,从静态监管转向动态监管,统筹规则监管与原则监管的相机适用;二是,秉持“包容性”监管理念,鼓励金融创新,给予金融创新容错的空间,同时施以责任制度作为补充;三是,倡导“实验性”监管理念,使监管者及时了解金融创新的收益与风险,为制定科学的监管制度提供借鉴,摒弃运动式监管理念;四是,强化“协调性”监管理念,实现监管机构之间信息共享、信息沟通,构建监管机构与被监管机构及其相关利益方之间的平等对话、沟通交流机制。

  第二、扩展金融科技监管之内容。新的金融产品和活动不断涌现,调整监管方法的问题摆在了监管部门的面前。因此,金融科技监管体系的构建,应重点关注金融科技有哪些特殊性,它会带来哪些新变化,会引发哪些新问题和新风险。以审慎监管、功能监管、行为监管等为核心构建的传统监管体系和法规无法有效应对去中介、去中心化的金融交易现状。因此,必须在审慎监管、行为监管等传统金融监管维度之外增之以科技维度,形塑双维监管体系,从而更好地应对金融科技所内含的风险及其引发的监管挑战。科技维度的监管致力于依靠大数据、云计算、人工智能、区块链等技术构建科技驱动型监管体系。由于算法、数据、人工智能在金融科技中的作用愈发突出,而传统金融监管体系并未涵盖这些内容,因此,必须扩展金融科技监管的内容,强化对算法、数据、区块链和人工智能等方面的监管,并充分利用数字技术改进金融科技监管的流程和能力。

  第三、创设实验性金融科技监管模式。“实验性”监管是指金融监管主体在推出一项新的监管政策之前,在一个受控的环境里激励金融创新,通过观察、试错、交流,掌握金融创新的本质、收益和风险,从而制定出符合事物发展规律的、科学的监管政策的一种监管模式。由英国金融行为监管局(FCA)创设的“监管沙箱(Regulatory Sandbox)”模式即是实验性监管理念的体现。监管沙箱是在确保消费者利益得到保障的前提之下,监管者对入围沙箱测试的公司实施“松绑”的一种监管模式。继英国之后,新加坡、澳大利亚、中国香港等国家和地区也陆续探索建立监管沙箱,引导金融科技规范有序发展。美国财政部也建议设立监管沙箱。监管沙箱为金融科技创新提供“缩小版”的真实市场和“宽松版”的监管环境,为金融科技创新留出容错、试错的空间,将有利于降低运营和合规成本、提高市场竞争性,促进创新,最终提升金融科技服务实体经济效率和普惠水平。“监管沙箱”是发达国家监管金融业、控制金融风险的新尝试,从目前的应用效果来看,有效防控了金融风险,是可以参考和创新的对象。2019年1月,国家互联网信息办公室发布了《区块链信息服务管理规定》,对区块链技术的范围、服务内容、准入、违规处罚等作了规定,属于应对区块链技术发展的有力回应,但尚未完全涉及“监管沙箱”的核心部分(譬如提供确定性、暂缓执法等内容)。中国“监管沙箱”的构建,尚在酝酿与准备期,需要在不断试错的过程中积累经验、修正规则。未来以区块链为代表的金融科技的监管,需要调整和完善我国长期以来形成的中心化的监管思路,从具体规范金融科技的测试申请主体、实施主体、运作流程及消费者保护措施等方面构建中国版监管沙箱法律制度。

  总之,我们要构筑起分布式的平等监管、智能化的实时监管、试点性的监管沙盒为核心的金融监管体系,突破传统金融监管的固有困局,创新监管方式。未来,我们还应该在法律层面甚至社会伦理层面深入研究探讨金融科技对金融体系、实体经济和社会运行带来的冲击,以此改革完善各层面游戏规则,保护金融消费者,维护金融稳定。

  陈柳钦简介:

  陈柳钦教授现为钦点智库创始人兼理事长,著名学者,产业经济、城市经济、能源经济、林业经济和金融问题专家。历任人民日报社《中国能源报》社评论部主任,中国能源经济研究院副院长、首席研究员,人民日报社《中国城市报》社副总编辑,中国城市管理研究院院长、研究员。兼任中国城市经济学会、中国公共经济研究会等多家国家级、省部级协会学会常务理事、理事,多家厅局级政府机构和智库专家顾问,多所大学兼职教授、客座教授和特聘教授,上市公司独立董事。在《经济科学》《经济管理》《经济理论与经济管理》《中国软科学》《中国金融学》《制度经济学研究》《金融论坛》《改革》《国际金融研究》《财经科学》《当代经济科学》《经济研究参考》《人民日报》《中国社会科学报》《学习时报》等学术核心期刊、专业期刊和中央级报纸上发表论文1000余篇。此外,陈柳钦教授主持、主研国家社会科学基金项目、国家自然科学基金项目、国家软科学项目、省部级社会科学基金项目以及各类政府咨询课题60余项,出版《制度、金融、投资和发展》《当代金融理论与实践》《高新技术产业发展的资本支持研究》《俄罗斯金融制度研究》《揭秘华尔街金融海啸》等12部专著。


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