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陈柳钦:完善石油储备体系 保障国家石油安全

陈柳钦陈柳钦 06月25日 09:49 发布于[财经杂谈]
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  陈柳钦,研究员,教授,著名学者,产业经济、城市经济、能源经济、林业经济和金融问题专家。现为钦点智库理事长。

  石油,有“黑色黄金”“经济血液”的美誉,是创造社会财富的关键因素,也是影响全球政治格局、经济秩序和军事活动的重要商品。进入21世纪以来,由于受到国际政治经济形势的剧烈动荡、国际能源供给格局变化等因素的影响,国际市场石油价格剧烈波动,石油安全以及可能导致的国家经济安全问题已经引起人们的广泛关注。近期,叙利亚和伊朗的紧张局势加重了人们对石油安全问题的担忧,石油安全问题再次成为全球关注的焦点。

  所谓石油安全就是在合理的价位上保障能满足经济社会持续发展所需要的石油供应,而石油不安全则主要体现在石油供应暂时突然中断或短缺、价格暴涨对一个国家经济的损害。据美国能源部的分析,石油价格增长1倍,GDP将下降2.5%左右;每桶石油价格上升10美元,将给美国经济造成1年500亿美元的损失,经济增长率将减少约0.5个百分点。事实证明,一个国家石油安全的核心问题不在于这个国家能否生产石油以及能生产多少石油,而在于这个国家能否以合理的价格稳固地保障石油的供给。因此,如何有效保障石油供给,进而保障国家石油安全乃至经济安全就成为各国能源安全战略的核心问题。研究表明,石油储备是当今世界防止和减少石油供应中断危害的最可行、最安全、最有效的手段。因此,及早建立完善的石油储备体系、拥有适当的石油储备也就自然成为各国能源安全战略的重中之重。

  我国已经是世界第二大经济体和“世界工厂”,能源特别是石油需求量和消耗量巨大。目前,我国已是仅次于美国的世界第二大石油进口国。随着我国经济持续快速增长,我国能源需求仍将高速增长,这也意味着我国的石油需求量将持续增长,石油进口量进一步增加,能源特别是石油对外依存度将不断提高(2020年左右将达60%)。因此,要保障我国石油的有效供给,从而保持经济稳定运行,进而维护国家安全,必须提高防范石油市场价格风险的能力。目前,由于我国石油储备体系建设刚刚起步,石油储备量不高,仅占世界石油储量的2.45%,与世界主要经济体相比差距巨大,石油储备不足的问题明显,这与我国的经济地位和能源需求是极不相称的,也远远不能适应石油企业和国家应付突发事件的需要。随着我国经济的进一步发展,石油对外依存度的进一步增大,石油储备不足的问题将更加突显。如果不尽快建立和完善我国的石油战略储备体系,到时我国将难以保证石油的有效供应。而按照国际能源机构制定的标准,当石油供应中断量达到需求量的7%时,就是能源安全警戒线。因此,不论从国内市场还是从外部环境来看,加快推进中国石油储备体系建设刻不容缓。

  一、立法先行,建立和健全石油储备相关的法律法规

  石油储备建设是一项关系到国家与产业安全、投资巨大、选址严格、建设周期长的系统工程,法律法规是石油储备建设的重要保障。法律法规的完善,一方面可以规范石油储备行为,另一方面可以保护参与石油储备企业的利益。IEA国家为了保证石油储备建设的规范和顺利进行,毫无例外地都动用了立法工具,做到法制建设先行,使石油储备建设有法可循,依法进行,并且随着形势的变化,不断对法律进行调整。20世纪70年代,日本制定了《石油储备法》,德国颁布了《石油及石油制品储备法》,美国国会通过了《能源政策和储备法》。以上国家都是制定了相关法律后,才根据法律规定具体实施石油储备行为的。而我国目前战略石油储备基地已经启动,相关的法律、法规仍未制定,有关石油方面的立法,分散在宪法、矿产资源及其他条例规章和政策性文件中,这与我国目前的石油安全形势很不相称。因此,我国石油储备建设务必走“要储备,先立法”的道路,尽快制定和完善我国石油储备相关法律,明确石油储备模式、储备主体、管理体制与运行机制、储备规模、品种构成、基地布局、资金来源、基地建设、基地维护、储备计划的制定与决策、石油采购、储备石油的释放、储备石油的置换程序、储备基地的检查及国内石油市场及储备基地基本数据的统计等内容,使石油储备建设的全过程有法可依,以确保我国石油储备体系有条不紊的实施。

  二、统筹考虑,科学合理布局规划石油储备基地

  石油储备基地的建设不是孤立的,而是一个由石化中心、转运站、输油管网等结合在一起的储运分配系统;因此,石油储备基地的选择十分重要。影响石油储备基地选择的因素多样、复杂:国家的交通运输条件状况和发展趋势、军事安全形势的现状及其趋势、炼油厂的分布状况和变动趋势等都会从不同角度影响和制约石油储备基地的选择。所以,石油储备基地的选择需要统筹考虑,科学合理的布局和规划。一般来说,国家战略石油储备基地的选址和布局,应当遵循进油方便、出路畅通、靠近炼厂、快速反应的原则。目前,我国第一期石油储备基地已经在镇海、舟山、黄岛、大连等地建设完成,而第二期基地则主要分布在广东湛江和惠州、甘肃兰州、江苏金坛、辽宁锦州及天津等地。这些石油储备基地主要分布在沿海地区,布局上略显单一。因此,我国应加强石油储备基地的统筹规划,使得基地的选择和布局更加科学合理和多元化。从地缘政治上看,未来需要向内陆及西南地区如青藏高原、四川、云南等地延伸,从地理位置上保证战略储备,应付地区冲突。从中远期发展规划上看,除继续在沿海地区建设储备基地外,还应该结合我国从俄罗斯以及中亚等地进口原油的情况,在东北、西北内陆地区管道运输枢纽站附近选择地点,建设一定规模的石油储备基地。

  三、放松市场管制,培育多元化的石油储备主体

  多主体参与石油储备是国际惯例。欧美、日韩等国家的石油储备都有商业石油公司、民间组织机构的参与,并占据着很大的份额。目前,“藏油于民”已成为国际上石油储备的主要风向标。尽管美国政府战略石油储备规模居世界首位,但其企业石油储备远超过政府储备。以2009年为例,美国的石油储备相当于150天进口量,其中政府储备为53天进口量,仅占1/3;德国施行“联盟储备”机制,官民联盟储备量、政府储备、民间储备比率为57∶17∶26;虽然日本缺石油,产量仅是该国石油需求量的0.2%,但民间储备却达到77天,占据国家总储量的46.4%。

  目前,我国的原油储备体制主要由三个层面的机构构成,即决策层(国家石油储备办公室)、执行层(国家石油储备中心)和操作层(国家石油储备基地公司)。由于我国无论是储备机构还是两大石油公司,均无法完全按照市场原则处理储备问题,所以从本质上我国的石油储备还是属于单一的政府储备类型。政府储备的好处是政府可直接决策、直接管理,可控性较强。但是在当前国际竞争的新形势下,单靠少数国有企业来保证国家石油安全是远远不够的。因此,放手让庞大的民间组织机构特别是民营石油力量走出去,从多种渠道解决我国的石油储备问题是十分必要的。

  国际石油储备经验表明,打造多元化的石油储备体系是主要方向,民间组织机构作为一个石油储备主体参与其中,可以极大地加强石油储备力量。我国民间组织机构拥有很大的储备空间,把信誉好、实力强的民间组织机构纳入国家石油储备体系,不仅能够节约时间,加快我国石油储备体系建设,而且也会极大的降低管理成本。而目前我国面临的现实情况是:一方面闹油荒,另一方面却是社会油库资源大量闲置。数据显示,我国拥有8万余家民营石油企业,“家底”超过万亿资产,总储油量可达到2亿吨以上,但是能够得到充分利用的库存容量仅为几十万吨;拥有储油能力达10万吨以上的油库至少10座,但由于没有油源,这些具备相当规模的油库基本处于闲置状态。从以上数据可以看出,民营石油企业具有很强的石油存储能力,国家很有必要将这一部分石油储备能力纳入国家战略石油储备统一管理,作为对国家战略石油储备的重要补充,进而达到增加国家石油储备规模的目的,提高我国应对石油危机的能力。因为无论是哪种储备,在保证国家石油安全的客观效果上都是一致的。国家应该鼓励民营企业对国家石油储备进行投资,而不是将其拒之门外;国家可以也应该向民营企业开放石油进口,鼓励民营石油企业到国际市场找油,租用民营石油企业的油库储存石油。这对提高我国石油储备能力,加快我国石油储备体系建设是十分有利的。

  因此,政府在保障国家石油战略储备和保证石油仓储绝对安全的前提下,应放松原油市场管制,放开石油进口权,允许大型油企、中小油企、第三方储备机构等在企业法定义务储备之外,作为石油储备主体自由开展商业运作参与石油储备体系建设;同时,允许具备一定资金实力的社会企业参与原油进出口业务和批发业务,鼓励社会资金发展原油第三方存储业务,让民营企业成为我国未来石油战略储备事业中一支不可忽视的力量。

  四、综合决策,建立多层次的石油储备筹资模式

  石油储备角逐的是国家实力,较量的是国际竞争力。石油储备建设需要投入庞大的资金,资金筹措问题是一个焦点,没有资金的及时和足额到位,石油战略储备就是一句空话,如何筹集足够的资金可谓是战略储备的关键。各国由于石油战略储备的模式不同,在资金筹措上也有一定的差异。美国的做法是政府包揽全部资金投入。但美国政府为了减轻石油储备财政负担,正在走向战略石油储备商业化的道路:(1)出租转让尚未充分利用的储备设施;(2)在战略石油储备基地开辟外贸分区,为境外石油消费国和生产国提供储备石油的服务; (3)利用战略石油储备基地过剩的能力为商业储备提供有偿的储存空间。日本的做法是:(1)征收石油税,对原油、各种石油产品、油气以及液化天然气征税,作为石油储备基金;(2)国家财政政策支持,通过政府和国家信贷部门筹集各种公共基金;(3)政府扶持,如由石油公司、开发银行等向民间石油储备公司提供低息贷款用以购买石油与设施建设。德国的做法是:(1)战略石油储备所需费用由政府开支;(2)石油储备联盟(EBV) 的石油储备费来自银行贷款和会员交纳的会费,政府不提供补助;(3)企业石油储备的费用由企业自负。韩国则采用与采油国共同储备制度,同时协议出租储油设备以较好地解决储备资金不足,使韩国国内的储油设备尽可能地得到利用,并优先获得石油供应。在美、英、法、德、西班牙等国家,所有上、中、下游经营油品的企业都依据有关石油储备法律法规的要求建立商业石油储备,相关管理部门随时监察,在国家遇到石油危机或经济危机的时候无条件有偿征用。而那些没有能力建设商业石油储备的企业选择交纳类似于商业储备社会责任资金到专门机构,比如石油储备银行。

  就世界各国建立石油储备的筹资经验来看,我国应该避免在石油储备筹资方面由政府大包大揽,而应以财政出资为主,政府和民间多方面多渠道筹集。可以设立专门的战略石油储备税,即对石油产品消费、石油及石油产品进口征收战略石油储备税,用于战略石油储备设施建设、石油购置、掩护和管理等;政府可以通过与民间投资者合资建立储备机构,由机构投资建立储备设施,国家购买原油在这些储备设施中储备,由合资机构负责日常的维护管理 ;可以依据“谁收益、谁投资”的根本法则,考虑直管和代理、自建和租赁、BOT、发行特别债券、收取能源资源使用权费等;还可以通过发行特别债券、建立石油储备基金、设立石油期货和向国际金融机构贷款等办法来筹集建立战略石油储备的所需资金;另外,可以对战略石油储备设立最低保有量,在达到最低保有量后,可利用超出的库容在国际市场进行以赢利为目标的商业运营,以减轻政府负担,使战略石油储备系统为国家整体利益服务;以适当方式用外汇储备在国际石油期货市场上建立石油仓单,利用国际期货市场到期交割的交易制度,将外汇储备转化为石油储备;等等。

  五、减少单一品种依赖,促进石油储备品种多样化

  就石油战略储备而言,存在油种的合理平衡问题,但储备成品油不如储备原油,储备原油不如储备产能和油气资源。当今各国储备的石油大部分都是原油,这主要是因为:原油能根据动用时的实际需要,炼制生产出不同品种的成品油。同时原油的储备成本相对较低,因为原油能长期储存而不易发生变质,而成品油长期储存有变质危险,为保证质量需要每2—3年进行定期更换,其储备成本要比原油的储备成本高一倍以上。按照《石油储备法》的规定,日本的民间储备包括原油、指定的石油产品和石油气。其中指定的石油产品是指通产省规定的汽油、煤油、柴油以及其他烃类油品;石油气是指丙烷、丁烷以及通产省规定的以烃类成分为主的气体(包括液化处理过的产品)。2009年之前,我国的国家石油储备只有原油一个品种。基于单纯储备原油的缺陷,为确保在紧急情况下能迅速提供油品,我国在石油储备品种上应借鉴国际的经验,同时结合我国国情,在今后石油储备中,政府储备应该以原油为主,企业储备可以有一定数量的汽油、柴油和航空煤油等石油产品,甚至还应该包括一定数量的液化气储备。石油储备以原油储备为主主要是考虑到原油比其他任何油品和天然气都容易运输和储存,并且进口原油在国内加工可以充分利用我国的原油加工能力,有比较好的经济效益;储备一定量的石油产品主要是考虑到在危机的初期,可以不用加工就可以将石油产品迅速投入市场。石油储备品种多样化和储备品种比例适当对保障我国石油和能源安全是十分必要和有益的。

  六、稳妥推进,因地制宜地选择经济、安全的储备方式

  战略石油的储备方式有地下盐穴储备、油罐储备、船罐储备、地下罐储、地下坑道储备等多种方式,不同方式所需的投资成本及运行费用也不同。美国的战略石油储备,采用以地下盐穴储存为主,辅以部分地上油罐的方式。避免了建造大量油罐所需的高投资,大大节约了储备成本;日本的储备方式相对多样,主要有地面储备、半地下储备、海上储备和地下洞穴储备等方式。此外,因受地域限制,法国甚至把石油储备转移到了国外,韩国也把一部分石油储备搬到了海底洞穴。目前,我国的战略石油储备基本以油罐形式储存,如一期镇海石油储备基地有52个储油罐,舟山石油储备基地有50个储油罐,黄岛有32个双盘式浮顶油罐,大连有30个储油罐,兰州有30个储油罐;二期战略石油储备考虑到经济安全性,并借鉴国外经验,在江苏金坛开展了地下储存试验。从经济技术层面来看,地下盐穴储备有多种优点:第一,我国的地下岩盐资源丰富,现在已经查明在华东地区和苏北、苏南、安徽淮南、山东等地均发现有大型盐矿。因此,在利用地下岩盐洞穴建设石油储备库方面,我国具备良好的地质条件。第二,我国在建设盐穴储油库方面已经具备较高的技术水平,能够完成绝大多数的工作,包括地质综合评价研究、钻井、采盐建穴、运行方案设计、地面工程设计等。因此,今后我国建立石油储备时,可优先考虑采用地下盐穴方式。同时,充分考虑战备安全、运输、储存成本等因素,采用多样化的储存方法,做到“三个联合”:地面储存与地下储存相联合,人工设施储存与利用盐穴、溶洞等天然地理环境储存相联合,现有设施储备与新建基地储存相联合。

  七、分步实行,循序渐进确保石油储备规模

  石油储备的规模是石油储备建设首先必须明确的基本要素,这直接关系到储备资金的预算和储备设施的建设实施。目前世界上还没有形成一个统一的石油战略储备数量上的标准。从国际经验来看,一次能源中石油比例越高,石油进口依存度越大,能源安全目标越高,国家石油储备的目标规模就越大。此外,非产油国的石油储备目标规模要比产油国大。国际能源署(IEA)对各成员国的最低要求是必须将总体石油库存维持在至少是前一年的90天石油净进口量水平,而所有成员国均达到了该要求,大多数国家甚至还超过了120天。美国是现今世界上最大的石油储备国,目前已达到7.27亿桶,达历史最高位,其和日本的战略石油储备天数均达到150天以上;日本政府拥有的石油储备,加上民间的石油储备以及流通领域的库存,足够全国使用180天以上;法国的战略石油储备达到120天以上;德国的战略石油储备也达到了100天以上。为了与国际接轨,我国石油储备规模至少应达到IEA规定的最低标准。但是,按照海关总署最新数据,2011年我国累计进口原油约2.54亿吨,按照进口量与储备量比照估算,一旦伊朗危机升级,海湾地区石油出现断供,我国单纯依靠现有储备只能支撑30余天。这也意味着一旦美伊战争机器开启,只要战争超过30天,我国的石油供应就会出现明显短缺。但是,由于战略石油储备耗资巨大,同时我国也正处于建立石油储备的起步阶段,无法也不必一步就达到90天的储备规模。考虑到我国石油的对外依存度、经济实力、石油进口来源特征、未来石油消费和进口规模等因素,着眼于实际,循序渐进争取用10年左右的时间初步建立一定规模的石油储备。根据国务院批准的《国家石油储备中长期规划》,三期项目将在2020年以前全部完成,总投资额约为1000亿元,届时我国储备总规模将达到100天左右的石油净进口量,国家石油储备能力提升到约8500万吨,相当于90天的石油净进口量,这也是IEA规定的战略石油储备能力“达标线”,届时我国应对石油中断风险的能力将进一步增强。

  八、密切关注国际形势变化,积极参与石油储备国际合作

  石油是世界性的战略产品,而且供求关系十分敏感,价格波动大。而我国已经成为石油消费和进口大国,对国际石油市场的影响也越来越大。对于在石油储备道路上刚刚起步的中国来说,加强石油储备的国际合作,一方面可以学习国外先进的管理方式,另一方面这也是一种双赢的策略。(1)加强与国际能源署(IEA)的深度合作。IEA在协调能源政策、优化能源结构、提高能源效率、保护生态环境、建立石油储备和收集能源信息等方面做了大量卓有成效的工作。虽然我国不是IEA的成员,但在采购和动用石油储备时应与该机构进行合作,遵守一致的石油储备应用原则,共同应对投机操作、恐怖主义等影响国际能源安全的重大问题。长期以来,由于我国与IEA的联系不够紧密,致使我国付出了巨大代价:首先,信息不畅导致进口成本过高;第二,经验不足导致战略储备长时间缺位;第三,技术落后导致高污染。因此,我国政府要高度重视与IEA的交流与合作,应该通过一些创造性的方法,比如成为IEA观察员,真正深入到国际能源体系的内部中去。(2)积极参与亚洲能源协作,协调各国石油储备政策,共同应对区域能源危机。目前,除日本和韩国外,东亚其它国家都没有建立公共石油储备,政府难以在石油供给中及时调控市场。一旦产生紧急情况,东亚大部分国家可应用的石油储备极其有限,难以应对石油危机,并影响区域能源安全。因此,我国应积极参与亚洲能源合作论坛,主导东亚区域能源协作,协调各国石油储备政策,共同维护能源安全。我国有众多民营企业的石油储备库闲置,不少人为之惋惜和感慨。一个一举多得的办法是,通过国际合作,为亚洲的邻国政府、跨国石油公司等储备战略石油,或为期货市场投资者提供交割周转的储备库,或出租库容成为国际石油期货交易所的交割库。这样既增加了民营企业的盈利机会,又解决了未来我国公司用油时在期货市场实际交割时的油源,并降低了我国公司石油运输的风险,更可提升我国企业参与国际石油期货市场的综合实力与话语权。(3)加强与产油国合作,共建石油储备基地。由于世界油气储产比没有下降,新兴产油国开始进入世界石油市场,各产油国加大油气产能,新旧产油国都迫切需要锁定消费国市场。我们可考虑实行我国石油市场配额制,把分担战略石油储备的份额,作为各产油国及石油企业拥有我国市场份额的附加条件,与产油国共建石油储备基地。

  总之,我国应加快建设和完善石油储备体系,确保我国石油供给。进而保证我国石油安全乃至国家经济安全。(文章转自中国能源报)

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