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李锦:《授权放权清单》实施 国资国企改革将出现新势态

李锦李锦 06月11日 09:52 发布于[财经杂谈]
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  6月5日,国务院国资委印发了《国务院国资委授权放权清单(2019年版)》(以下简称《清单》),我以欢呼的态度看待这个文件的。

  习近平总书记近期强调,国有企业要加大授权放权,激发微观主体活力。制定《清单》是贯彻落实总书记重要讲话精神、深入推进国有资本授权经营体制改革、完善国有资产管理体制的重要举措,也是落实由管企业向管资本转变、依法确立国有企业市场主体地位的具体要求。这个文件,5大类35项权责多是与改革有直接联系的。可以这样认为,《清单》的出台标志着落实国有资本授权经营体制改革迈出了重要步伐,中央企业站到国企改革的前台,国资改革直接推动国企改革,对下半年的国企改革将会发挥明显的推动作用。

  我在好几篇文章中用过马克思的两段话。这两段话,都是与所有权经营权分开有关系。马克思认为:“在股份公司内,职能已经同资本所有权相分离,因而劳动也已经完全同生产资料的所有权和剩余劳动的所有权相分离。”(马克思、恩格斯,《马克思恩格斯全集第12卷》,人民出版社,1974)马克思论述关于产权的性质时指出,正是因为资本摆脱了它以前一切政治的和社会的装饰物和混杂物,正是在自由平等的、纯经济性质的财产权利确定的前提下,商品经济获得空前发展,并正以市场经济的形态成为人们经济活动的普遍联系方式。

  马克思认为这种资本所有权同生产过程分离的现象是经营方式发展的一大趋势,是资本实现社会化运动所采用的一种普遍形式。因此马克思说:“完全同资本所有权分离的指挥劳动比比皆是。因此,这种指挥劳动就无须资本家亲自担任了。一个乐队指挥完全不必就是乐队的乐器的所有者,如何处理其他演奏者的工资问题,也不是他这个乐队指挥职能范围内的事情。”(马克思、恩格斯,《马克思恩格斯全集第12卷》,人民出版社,1974)

  翻译成我们习惯的语言来说,就是一个老板完全不必像“婆婆”一样做所有家务的决断者,一个裁判完全不必像领队一样带球队打球,去指挥球队怎样防守与进攻。全民所有制组织只需要掌握资本所有权,经营权可以下放。所有权与经营权不分离,无法做到产权清晰。

  所有权与经营权分离,是指国家享有所有权,企业享有经营权。国家所有权势指企业财产属于国家所有,即全民所有。目前的问题是:一方面我们只把企业看成一个产出的组织,其盈利大小由政府说了算;另一方面由于权利界限不清晰,收益不确定,以致使法律上所有者和经济上所有者之间形成了“共同财产”和“公共通道”,使国有资产大量流失。

  要解决这个矛盾,就要进行产权改革,用法律上所有权的权力,强化经济上所有权的权力,建立现代企业制度,规范代理和委托的责、权、利,从而提高国有企业经济效率。按照马克思说的资本所有权同生产过程分离的一大趋势,从中国企业实际出发,我们需要从理论与实际的结合上思考国有企业所有权与经营权相分离的目标。因此,我一直为两权公开而呼吁。我在著作中《新时代国企改革策》《顶层设计解析》提倡的“切两刀论”,便是这个意念的反映。

  习近平总书记最近对国企改革“要加大授权放权,激发微观主体活力”指示,是近期带纲领性的指示,是与马克思的论述是吻合的,也是我们理解这个文件的“魂”。

  文件一公布,就是端午节放假,这两天我一直沉浸在这个文件的学习研究中。我着重研究三个问题,一是文件的魂是什么?二是文件的内容是什么?三是这个文件会带来什么变化。今天,发表我对整个形势的判断。还是两会时做过分析,一晃也是三个月过去了。情况也有新的变化。

  今天,发表的是对第三个问题的研究,我对整个形势的判断。因为文章要为媒体提供,不便全文发表。

  一段时间来,大家对国企改革有三个抱怨。一个是国资委是改革的决策主体,象婆婆一样,事事要管,国企是执行主体,让你干才能干,让你怎么干就怎么干,条条太多,绳索太多,使得改革被捆绑得不能动弹,部分企业被按兵不动;一个是国资委是教练,球抱在手里,不交给球队,打球的急得哇哇叫;三是“只听楼梯响,不见人下来”,文件总是在“指导思想”“基本原则”上打转,终至于有“十打纲领,不如一个行动”的说法出来。其实,国企改革成绩是明显的,也是稳健有序的,如果只用以上三种说法来形容,是不公道不客观的。然而,各种说法出来,也不是空穴来风,国资委的压力“山”一样大,解释不清。终极原因,就是没有授权放权,经营权没有放下去,使得越位现象长期存在。这些舆论久久郁聚在那里,也是可以理解的。现在《清单》出台了,舆论自然会好转。

  《清单》出台了,是一个带实质性的重大举动,比多少文件都管用,让人有切切实实的改革获得感。企业被“松绑”了,国资委也为自己“松绑”了。一下子由被动走向主动,连说话的口气也变了。“授权放权不能只停留在企业集团总部,而要做到‘层层松绑’。”国务院国资委相关负责人强调,要把授权放权落实到各级子企业或管理主体上,全面激发微观主体活力。话说得很潇洒、很主动地对中央企业提出要求,神态也不一样了。给人感觉,我是球队的主人,不是打球的人,你们看球场吧,今后你们用不着对我们说三道四了。

  授权放权清单出来,带来的变化是深刻的。尽管这是2019年版,但是最为重要的内容已经提出来了。由远及近,由浅入深,由表及里,下一步将可能出现一些新势态,表现在七个方面:

  第一个转变:国资改革由顶层设计进入操作实施阶段,也是国资委自我改革、脱胎换骨阶段。过去讲脱胎换骨,觉得有点远,现在感觉开始清晰起来了。根据中央关于国有资本授权经营体制改革的要求,开展授权放权,就是要最大限度减少对企业生产经营活动的直接干预,更多依靠公司治理结构开展工作,以管资本为主履行好出资人职责。国资改革围绕授权经营体制改革这一主线,一个接一个文件,一步一个脚印,向实处走。2017年国务院办公厅转发了《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》(国办发〔2017〕38号),提出精简43项监管事项;2018年国资委出台了《国务院国资委出资人监管权力和责任清单(试行)》(国资发法规〔2018〕25号,以下简称《权责清单》),明确了9大类36项权责事项。2019年4月19日,国务院印发《改革国有资本授权经营体制方案》(国发〔2019〕9号)明确提出分类开展授权放权等改革要求。6月4日,《国务院国资委授权放权清单(2019年版)》公布,下面要公布权责清单。《授权放权清单》《权责清单》,都是把刀刃向内的事情,没有改革的决心,是动不了手的。

  第二个转变:国有资产管理,加快所有权与经营权分离,实现国资委从“管资产”向“管资本”转变。由试点的国资监管机构、国有资本投资运营公司和经营性国企三层,实施大规模授权放权,经营权放权,一步到位。现在,把权力下放到中央企业,与实质上的国有资本投资运营公司改革是同步起来了。以产权管理为纽带,突出国有资本运作,最终根据授权代表国务院依法履行出资人职责,专司国有资产监管,不行使社会公共管理职能,不干预企业依法行使自主经营权。两个不,一不是政府,二不是企业,而是国有资产出资人的代表。国资委不再指导中央企业内部资源整合与合作,不再指导地方国有企业重组改制上市管理,不再指导中央企业所属科研院所等事业单位改制。这次,取消、下放的诸多事项大多涉及企业经营权,目的就是让企业在经营活动中,成为独立的市场主体。如取消直接规范上市公司国有股东行为,把规范的权力让渡给企业,可以让企业更加独立等。

  第三个转变:改革的决策主体是企业,改革的重心由监管机构转移到中央企业,逐层下移。《清单》是授权放权改革文件,但是有一种冲击力,觉得是这是支持推动改革的文件。一支球队,国资委是球队的主人,不是打球的主人,打球的主人是企业,中央企业是球队长。过去,改革的“球”总是抱在教练怀里,球队有意见,现在把球交给球队长了,就看球队长怎样打球了。按照权责对等的原则,加大授权放权,意味着赋予中央企业这个“球队长”更大的责任,意味着对企业加强行权能力建设、自我约束、规范运行提出了新的更高要求。国资委要求各企业坚持中国特色现代国有企业制度,把加强党的领导和完善公司治理统一起来,加快形成有效制衡的公司法人治理结构、灵活高效的市场化经营机制。要不断夯实管理基础,优化集团管控,深化企业内部人事、劳动、分配三项制度改革,健全完善风险、内控和合规体系,确保各项授权放权接得住、行得稳。国资委对于这次授权放权有个答记者问,提出《清单》的授权放权事项已经明确,各企业不能抱有“有了政策等细则,等了细则要支持”态度,要切实增强改革的主动性、自觉性,把这项政策用足用好。这个意思很明确,权给了你们了,你们赶快打球吧,不要跟我要什么了。退出场外,树标准,提要求,这种神态,潇洒得很,也高明得很。

  第四个转变:由层层“层层绑”转变为“层层松绑”,把授权放权落实到各级子企业或管理主体上,让企业与企业的人有改革的获得感。授权放权不能只停留在企业集团总部。中央企业还不能简单讲是微观主体,有个权力下放的问题。这次授权放权重点是中央企业,也就是集团公司这一级。集团公司也要对所属企业同步开展授权放权,不能把授的权、放的权抱在集团公司怀里。“松绑”了身体,还要“松绑”手和脚,领导同志讲的是微观主体活力,要到“微观”主体,到中央企业集团这一层,还不是微观主体,当然也是主体,充其量是宏观主体,只是出资人与企业间的一层。怎么层层授权,还需要探讨。反正,中央企业不能当“第二国资委”。如果继续把球抱在怀里,企业也会哇哇叫的。反正,这一步的授权经营体制及下一步的国企改革,必须把“增强活力”作为衡量改革成效的主要标准。如果国企改革红利让企业与企业的人来享受,这样的改革,是会得到拥护和支持的。

  第五个转变:国资授权经营体制的改革,由理论上设计转入实际上操作、制度上完善阶段,《权责清单》公布将完成“闭环”过去国资监管存在越位、缺位、错位等问题。国资委长期把所有权、经营权、分配权一把抓,在本应属于企业的经营权领域干预太多,影响了企业发展,明确国资委的定位问题,是实现向管资本转变的前提。这次《清单》有本质意义的是政企分开,所有权与经营权公开,是一场深刻的国资体制改革。值得注意的是,该份《清单》,并不等同于国资委权责确界的权力与责任清单。当然,不是把所有权力都放了。授权、放权,两个字大有讲究。《清单》中的事项统称为授权放权事项,其中,授权事项是将《权责清单》中的出资人权利授予企业董事会或企业集团行使,事项前加上“授权”的表述。放权事项是将应由企业依法自主决策的事项、延伸到子企业的事项,下放或归位于企业,事项前加上“支持”的表述或直接对事项进行阐述。放权事项是出资人下放或取消的权利,不列入《权责清单》。为使文件之间更好地衔接,《权责清单》将做出相应调整。这表明,《权责清单》的推出,是下一阶段的事情。已经再次出现相应调整的类似的话,看来,这个《权责清单》更难,也更值得期待。下一步,国资委权力与责任清单进一步修改并出台,清单以外的权限,都交给中央企业自己把握,这是带底线特征的文件。意味着党的十九大部署的授权经营体制的改革,制度初步完善,完成了一个段落。

  第六个转变:国资委由直接控制权力向控制调整形势转变,放权与监管并重,进入高层次的监管阶段。授权放权程序细化、更加明确相关条件和程序,权责清晰,进入操作化阶段。比如,《清单》提出的授权放权事项,并不是“一揽子”“一刀切”地直接授予各中央企业,而是根据各中央企业的功能定位、发展阶段、行业特点等实际,将授权事项分为四种类型。比如,《清单》全面取消了事前备案的程序,要求在实践过程中,除干部管理外,不能再有“事前备案”“事前沟通一致”“备案同意后实施”的情形。这些标志着落实国有资本授权经营体制改革迈出了重要步伐,但分类开展授权放权工作本身也是一个持续推进、动态调整、逐步深化的过程。国资委将加强跟踪督导,定期评估授权放权的执行情况和实施效果,采取扩大、调整或收回等措施动态调整授权事项和授权范围。对于获得授权但未能规范行权或出现重大问题的企业,国资委将督促企业做出整改,根据情况收回相应的权利,定期对《清单》内容进行更新,不断提高针对性和有效性。

  第七个转变:国资改革直接引领和推动国企改革,预计在今后一段时间内,国企改革在重要领域与关键环节获得突破性进展。《清单》公布,激发微观主体活力与管住管好国有资本有机结合,最大程度调动和激发企业的积极性,是给人改革信心的,对国企改革也寄予新的期望。自从2017年两会,我作出国资改革引领国企改革的新阶段的判断,一直不到位,就是授权放权不到位,国资改革不动,国企改革根本改不动。傅成玉在会上发言,提出国有企业仅仅是改革的执行主体,是有切肤之痛的,也是深得改革三眜的。他是讲了实话的,是实事求是的改革派。现在,国资改革推进,权力下放了,一放就活,子公司的积极性与发展活力会得到深度激发。当然,文件出来,并不代表实际到位,最怕的是说的一套,做的一套,权力放了,而实际上做不到。我们的判断,是在说到做的的基础上作出的。如果按文件坚决落实,如果中央企业这一级担当得起来,中央企业子公司的混改步伐会明显加快,有快速铺开的可能;内部业务板块的整合特别是专业化重组也将进一步提速;所属子公司的职业经理人或持续增加,有效的激励约束机制将加快建立,特别是对国有资本投资运营公司来说,根据其特殊属性,授权其董事会可根据需要在主业范围外培育发展1-3个新业务领域,这将有助于加快公司投资布局结构调整,更好发挥其在战略新兴产业的探索与引领推动作用。

  可以预料,新的国企改革的热潮将会实实在在的到来。(文章转自微信公众号李锦解读国资新闻)

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