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易宪容:中国需要一种什么样的土地管理法

易宪容易宪容 06月10日 13:50 发布于[财经杂谈]
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  作为土地管理法一项重要的配套法规,据说目前正在提请人大修改,修改完善后的《土地管理法实施条例》(下称《实施条例》)有望于2019年出台。2018年12月23日,《土地管理法修正案(草案)》(下称“草案”)首次提请十三届全国人大常委会第七次会议审议。

  作为一项重大的制度安排,土地管理法不仅决定了这十几年来中国的房地产市场发展到现在这个样子,也决定了中国社会财产分配的重大利益关系,它是地方政府官员权力基础。但是,作为这样一项重大利益关系的法律制度,从自1986年公布以来,尽管历经1988年第一次修正、1998年8月全面修订、2004年8月第三次修正。但是,这样法律制度则造成社会财富分配不公的重要根源之一。

  因为,在中国,住房市场是建立在土地国有的基础上的。而国有土地分为国家所有及农村集体所有。土地国有意味着什么?不仅意味着中国土地为中国全体的人民所有,而且也意味着中国土地所有的权能为全体人民服务,人民有权分享土地上的成果。还有,按照以往法律,尽管中国的城市国有土地由中央政府委托地方政府来管理,但最终所有权是全体人民。人民有权利来转让或收回国有的土地,也有权利来共同分享土地的增值与成果,有权利来分享土地附上物的溢价。

  由于中国的土地管理法,一方面国有土地并没有真正成为国有土地,因为当城市国有土地可交易,可以获得利益时,其收益并没有为全体中国人民所有,而是成了地方政府所有,反之如果土地是真正国有,就应该成立一个全国性的土地基金,这个基金为全国人民所有。而地方政府并非一个抽象的概念,而是由许多具体人所组成,这样国有土地经过层层委托代理则成了少数获得的工具,这也是不少地方政府官员之所以能够通过土地交易的方式大量贪污的关键。同时,由于土地为地方政府所有,这也是造成城市之间经济巨大差异的重要原因之一。

  另一方面,旧的土地管理法规定从事非农业建设用地,必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定。也就是说,尽管土地都是国有土地,但只有城市的国有土地才能进入房地产市场,而农村的集体土地只有城市政府征用之后才可进入房地产市场,农村集体土地是不可以直接进入房地产土地市场的。这样的一种制度安排,不仅可以让地方政府能够便利地操纵土地市场,从土地市场获得最大的收益,也可以低成本地征用农村的集体土地,从而把农民的利益转移为地方政府手上。这也是为何各个城市的地方政府有强烈卖地动机的原因所在。可以说,也正是这种原因,它成了造成中国社会财富分配不公的重要原因之一。

  当前土地管理法的改订,只能是小修小补,对当前土地持有一些技术性问题作一些修改,而对于土地管理一些原则性的大问题,仍然是在其基本的框架内。按照草案,集体建设用地可以入市的条件是:土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途,并经依法登记的集体建设用地,且明确要求集体建设用地使用权人严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

  2018年12月提请全国人大常委会初次审议的草案共二十九条。在集体经营性建设用地入市方面,草案删去了为破解集体经营性建设用地入市扫除法律障碍。但是,这次对土地管理法的修订,一是涉及的范围十分小,以往的土地管理法的原则没有变化。二是尽管允许农村集体经济性建设用地可以入市。但其条件限定仍然在地方政府的管制内,因为如果这种集体经营性建设用地没有在地方城市规划内也是不可能入市的。而城市规划则是由地方政府制定。三是这次土地管理法修订可能对土地市场有一定的影响,但不用解读影响会多大。这些集体土地入市,不仅有城市规划限制,也有土地使用的限制。这些土地入市主要是用来发展住房租赁市场,而不是建造直接可上市的商品住房。

  针对这些情况下,中国的土地管理法要按照宪法的规定来进行重大修订,国有土地其所有权就得为全体中国人民所有,而不是地方政府所有,就得建立一个全国性国有土地基金,所有的土地收益都归这个基金所有,并通过这个基金来缩小社会之间、区域之间收入分配差异及经济差异,并让让全体人民分享整个城市化的成果。(文稿转自易宪容的博客)

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