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贾康:PPP与特色小镇项目的开发建设

贾康贾康 05月17日 09:22 发布于[财经杂谈]
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  在不少地方政府辖区之内,已经很看重以PPP创新,推动特定的、对于以后区域发展会有很大影响的特色小镇项目的开发建设。从全国来说较早就注意到PPP创新发展,是中国整个现代化创新发展中一个非常重要的、值得高度重视、长期推进的创新事项。

  PPP不可能被叫停

  【PPP调整是让它发展更健康、更有可持续性。在中美贸易摩擦升级之后,中央特别注意到除防范风险之外,还要发挥投融资和金融功能作用。】

  从PPP具体发展节奏说,2014年后,在李克强总理反复指导督促下,财政部和国家发展改革委把PPP作为创新中的重中之重,除形成一系列的文件指导、指南等运行规则外,还有相关的机构设立、人员培训、经验交流、项目示范、项目库的发展等。

  在此基础之上,管理部门更加强调防范风险,结合中央强调的防范风险攻坚战,在一些地方具体工作中,由于调整为对PPP变得尽可能地谨慎,甚至有人以为“是不是PPP要叫停”?

  笔者一直就非常明确:“PPP不可能叫停。”因为这实际上符合事物发展波浪式运行的规律,在PPP势在必行、有了局面打开和已经有了很具影响的高潮之后,就要有稳一稳的调整,调整是让它更健康、更有可持续性。

  在中美贸易摩擦升级之后、中央特别注意到除防范风险之外,还要发挥投融资和金融功能作用。笔者以为,要抓住这个波浪式发展中稳一稳后又可能出现的新一波的升浪机会,结合各地发展战略,争取捷足先登,打开新局面。

  认识PPP概念的广义性

  【PPP实际运行过程中除了BOT、TOT、ROT等概念外,还有一个中国在PPP各种模式选择里非常容易成为兴奋点的“连片开发”。国际上有这方面的初步概念,却从来没有在国际上听说连片开发可以成为PPP的一大热点,但它合乎中国特殊情况,很显然容易成为相关伙伴各方如果形成共识以后,推动局面进入超常规发展的一个主要形式。】

  PPP实际上是一个综合的广义概念。大家都知道,比较容易为人们所理解的是BOT,衍生出来有TOT、ROT、BOOT等,其实还有各种各样可以给出初步总结的广义概念下的模式。

  比如:BT应该包括在广义的PPP里面,只不过它有它的特殊性:BT没有运营期,但同样是把政府想做、但原来一时做不成的事让它做成;政府以自己的分期付款、也就是政府按揭的方式完成整个资金运用中的全流程,是和政府体外的企业、社会资本合作,让企业垫资,把想做的事情提前做出来,而且能通过机制的创新,保证它有比较高的绩效水平。

  BT没有运营期容易产生偏颇,给人感觉更易形成债务风险,但并不能否定BT是在特定场景中的可选项。笔者感觉中国实际运行过程中除了前面说到的那些概念外,还有一个在PPP各种模式选择里,非常容易成为兴奋点的“连片开发”。国际上有这方面的初步概念总结,却从来没有在国际上听说连片开发可以成为PPP的一大热点,但它合乎中国特殊情况,很显然容易成为相关伙伴各方如果形成共识以后,推动局面进入超常规发展的一个主要形式。

  中国特色的“连片开发”

  【在PPP的概念下,“连片开发”已经有了非常鲜明的中国特色,是把国际上认为很清晰的私人部门这个概念,扩大到中国私人部门的民企和公共部门的国企(央企和地方国企),都可以成为和政府来形成伙伴关系的企业一方,这就是中国特色之一。】

  民营企业和地方政府合作,在北京南边50公里的固安,做了十几年间“改天换地”的连片开发,其已经被国家发展改革委和财政部列为全国示范项目。笔者也了解并肯定央企的中信和汕头(这是特区之一,但过去局面上一直在特区里边排最后)在当地的主要区域——海湾的濠江区168平方公里,做连片开发,得做半个世纪以上。这种成为中国特色PPP的热点、兴奋点的具体形式,值得特别关注。

  在PPP的概念下,其实早已经有了非常鲜明的中国特色,如:不叫“公私合作伙伴关系”而称“政府和社会资本合作”,实际上是把国际上认为很清晰的私人部门这个概念,扩大到中国私人部门的民企和公共部门的国企(央企和地方国企),都可以成为和政府来形成伙伴关系的企业一方,这就是中国特色之一。

  那么这个连片开发的创新,在中国必须贯彻追赶—赶超超常规发展战略、实现所谓跨越式发展的整个现代化推进历史时期,应该可以发挥独特的作用。

  连片开发的项目有相关性吗?

  【“连片”是在地理概念上合在一起打包。一个连片开发的若干项目,真的一点不相关吗?要知道,一个地理、物理空间概念上联通的连片开发打包,才把这里边的一些人们过去不能够发挥的潜力空间打开了……】

  笔者注意到,在观念上确实还需要有关方方面面做更积极的探讨,因为认识上确实是不一样的。不仅国家发展改革委、财政部对PPP的一些认识还没有很好统一(所以PPP法原来想加快推出,现在看来不行,退而求其次要搞条例,条例又没有能够如约在2018年年底之前推出,但它一定是要做的,要逐渐探讨统一认识),就是在这些管理部门内部,不同的业务司局在一些非常重要的概念上,认识也往往不一致。

  笔者想提一下与“连片开发”相关的认识:有这样一种说法,在PPP项目建设中,比如说道路、绿化、教育、医疗、污水处理等,每一个项目本身怎么样产生现金流,或者怎样选取它的特定模式(是政府付费还是政府付费为主,或者还是使用者付费为主等),单个说可以清晰界定,而这些项目如果放在一起,就有它们的不相关性,那么这就不能够放在一起,处理成一个PPP项目概念。但这恰恰与“连片开发”相矛盾。

  笔者认为,需要把这个“不相关”的概念看作是一个陈旧的、应在理论联系实际的角度上说清楚、在实际生活中非常值得讨论后有所突破的问题。“连片”首先是在地理概念上合在一起打包。一个连片开发的项目,如固安,是若干平方公里之内所有的项目,除了它的产业集群,所有想到的在这范围之内要匹配的宜居城市建设、交通基础设施、绿化带、各种类型的住房、医院、学校等,无所不包,也通通放在这个连片开发方案里边,构成其“产业新城建设和运营”的综合概念。地理连片范围内的事项,无一遗漏,这就叫“连片开发”,所有事项都像布棋子一样放到棋盘上,打成一个包。

  其中一个个的不同类项目真的一点不相关吗?显然不是的。而且正是由于有一个地理、物理空间概念上联通的连片开发打包,才把这里边的一些人们过去不能够发挥的潜力空间打开了,多多少少可以得到使用者付费支持的项目,也包括一部分纯公益基础设施,在一起形成一个综合型的互相般配或匹配关系,把很多原来政府想做、老百姓受益、但是做不出来的事情,变成做得出来,而且可以保证总体的综合绩效提升,可以更有效地防范它们相关的风险因素。

  “飞地”和模式创新

  【“连片开发”建设在打包的形式上,如果再把它推开,一个值得探讨的是,其中部分内容未必一定要物理连通。如果在一个地方政府辖区之内,某一些项目和另外在物理上不联通、可以称为“飞地”式的一个项目,特定情况下也是可以打包在一起的。】

  “连片开发”是创新模式的作用,已经提到的PPP“1+1+1>3”,就是把政府、企业、专业机构的比较优势结合在一起,找到这个创新机制带来的潜力,把潜力从潜在状态挖掘出来,变成实际发挥作用状态的可行制度建设因素。

  这个制度建设在打包的形式上,如果再把它推开,一个值得探讨的是,其中部分内容未必一定要物理连通。如果在一个地方政府辖区之内,某一些项目和另外在物理上不联通、可以称为“飞地”式的一个项目,合在一起能不能打包呢?

  笔者认为可以。比如:有地方领导说特别关心的是本辖区之内乡村振兴建设,必须是“要想富先修路”,边角的这个山区早就希望建成一条硬路面道路,把中心区域连通到这个欠发达的山区。这条路怎么建?唯一的可能性就是把它找到合适的包打进去。这条路怎么打包呢?

  与该辖区之内其他的项目,特定情况下是有可能打成包的:比如要建职业学校、要建医院,未来的现金流通过专业的测算以后,再配上政府可行性缺口补贴,就可能在一个合理设计的建设与运营周期里边,捎带着把这个建设山区道路的项目,包在通盘的PPP全生命周期里——政府就解决了想做的事,而且如处理得好,风险可控,老百姓受惠,区域发展中就解决了一个瓶颈问题。

  当然,具体问题得具体分析。在笔者的概念中,包括物理连通的打包和“飞地”式并不一定追求直观的物理连通打包,都是可以在PPP的概念里包容的。

  PPP运作规范化

  【规范化:一是“法治化”。二是“阳光化”。三是“专业化”。】

  笔者初步了解,地方领导层和有关部门已经非常看重特色小镇建设,大都是一个比较容易讨论的、在一个若干平方公里范围内很清晰的物理空间连通的连片开发项目。这种项目的开发,从原则上就必须顺应管理部门的要求,防范风险,规范发展。

  那么什么叫规范?有三个关键词:一是“法治化”,已经有的所有跟PPP相关的法律文件(中国的红头文件是法规体系里的组成部分)都不违反。二是“阳光化”,信息应该尽可能充分披露,在一些相关事项上,更多地听取专家意见民意。三是“专业化”。

  这三个关键词有机结合就是“规范化”,就是真PPP,且真PPP是应给出创新空间的,PPP的具体模式是可以在优化调整和在敞口前提下更趋丰富的。

  风险分担方案要具体化

  【合同文本要尽量覆盖一切可能因素,留下未尽事宜因素,也要明确以后怎么解决。风险分担方案要具体化,风险因素要一一说清楚,一旦出现风险怎么样承担、哪一方承担,或者怎么样共同承担、共同承担的具体操作如何约定,都应写入合同。】

  在PPP全流程操作环节,一开始可行性研究是必须做的,以后的物有所值评价、财政承受能力论证也都是一定要完成的。在可能情况下进入比较关键过程中,就是政府和有意愿的合作伙伴,要慎重、全面磋商合同文本,这个合同文本要尽量覆盖一切可能因素,留下未尽事宜因素,也要明确以后怎么解决。

  风险分担方案要具体化,风险因素要一一说清楚,一旦出现风险怎么样承担、哪一方承担,或者怎么样共同承担、共同承担的具体操作如何约定,都应写入合同。最后政府和企业作为平等的伙伴共同签约后进入建设过程,接受以后的绩效考评的约束。

  珍惜、运用好“10%”

  【要特别珍惜地使用“10%”,一定要运用到像连片开发等这种最大限度调动政府体外社会资本力量的模式,政府只是给一些四两拨千斤的推动力,发挥杠杆作用、放大作用、乘数作用的这种方式。】

  连片开发绝对不可能全是政府付费的,而且按笔者的理解,政府全付费是除BT外所有PPP项目上最不应该首选考虑的事情。可是,现在看到财政部门已经形成的入库项目里边,很大的比重是政府全付费的,笔者以为这违背了PPP的内在重点诉求。PPP应该努力寻求的是用有限的财力,发挥最大的“四两拨千斤”的杠杆作用、放大效应,所以应该尽可能避免政府全付费项目,更多地用政府可行性缺口补贴来四两拨千斤。

  实际上, BT是政府全付费,只不过是分期付款而已,它能解决一些别的办法解决不了的问题,但绝对应该是作为辅助性的考虑。而以10%划线的可承受的财力空间,如果按照可行性缺口补贴发挥最大可能的杠杆效应来看,它的这个作用是不可小看的。有些地方在没有意识到这一问题的时候,几个项目就把“10%”填满了,这就非常被动——以后那里再要合规地继续推进PPP,基本就没有操作空间了。

  据笔者了解,现在很多地方10%的空间还有,那么就要特别珍惜地使用它,一定要运用到像连片开发等这种最大限度调动政府体外社会资本力量的模式,政府只是给一些四两拨千斤的推动力,发挥杠杆作用、放大作用、乘数作用的这种方式。

  地方基金预算中合规可用的活钱

  【在财政部业务管理部门环节上,从来没有说地方基金预算里边合规可用的活钱,不能去支持地方PPP项目建设。但是很多地方负责官员,对此常心存疑虑——你不正面告诉我这个事情有文件依据,我就不敢动。】

  笔者认为,现在所要特别关注的特色小镇建设,就属于这种模式,政府给出自己必要的一些财力支持、但是总体来说,这个财力运用是产生显著放大乘数效应的一个很好模式。

  在地方层面,笔者认为,一般公共支出10%的财政承受能力、这个必须遵守的规则旁边,其实还有一个机动空间。我国分级财政的地方层面,还有整个预算体系里边的基金预算。

  有专业人士说,在财政部业务管理部门环节上,从来没有说地方基金预算里边合规可用的活钱,不能去支持地方PPP项目建设。但是很多地方负责官员,对此常心存疑虑——你不正面告诉我这个事情有文件依据,我就不敢动。

  从PPP它的原理来说,地方在自己可以运用的财力范围之内,当然可以通过规范的预算程序,调动基金预算里边的可用财力,去支持自己配合地方发展战略的PPP项目,这从理论上说没有任何问题。(文章转自微信公众号贾康学术平台)

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