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贾康:中篇:走向“现代化国家治理”的财税配套改革

贾康贾康 05月14日 09:50 发布于[财经杂谈]
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  三、优化调整中央地方体制

  包括理顺事权和理顺收入划分。事权按道理来说,应该是从划分原则一直对接到可操作的状态:在收入划分方面,最关键的是处理好分税制概念下税基怎么样合理化配置,这方面的体制问题要说到:其实这是财税改革概念下应该在逻辑链条上最靠前的部分——制度安排首先解决的是财政管理体制怎么合理化。所谓财政体制看起来是中央和地方的财力分配问题,但我的研究结果,是一开始就应在认识的起点上强调,财政体制是把政府和企业、中央和地方、公权主体和公民(包括作为自然人的纳税人)三大关系汇合在一起来加以优化、处理和把握的一套制度安排。建国以后的几十年,开始更多感觉到不用讨论公权体系和公民的关系,因为大家都是低工资、低收入,没有人直接感觉自己是纳税人,虽然在消费品里有税,但一般人都不知情,所以那个时候说的就是两大关系。对这两大关系在几十年间多轮探索,传统体制下最主要的经历是,50年代就看到需要有所分权,实行过的分权却始终不能达到理想中的相对稳定状态,最典型的大分权,一个在大跃进时期,一个是在文革中间相对平稳一点的1970年。两次大规模分权,都很快出现乱局,又不得不重新收回权力。过去称为这是传统体制下一放就乱、一乱就收、一收就死、一死就叫、一叫再放的“放、乱、收、死”的循环,始终没有达到毛主席论十大关系时的意愿,即怎么样更好调动中央和地方两个积极性,更好发挥经济生活中各种各样的的活力来支持发展,始终没有如愿以偿。

  原来相对稳定一点儿的“总额分成”体制,被称为高度集中的统收统支,其实真正的统收统支是建国初期,最典型的全国统一财政,各个地方最基层的收入逐级上解,一直交到中央库,所有的支出逐级下拨,从中央一直拨到最基层,这是最典型的统收统支。50年代开始“一五”建设的当口,邓小平当过十个月的财政部长,那时财政部就开始做财政分级安排,因为意识到已不可能按照最严格的统收统支做下去,分级就要有点分权,过去真正稳定下来的,叫做“总额分成一年一定”—中央是强调全国一盘棋,每年开会时把各个地方叫到一起,讨论广东也好、山东也好,各省级行政区这一年本地的收入,中央拿多少,地方拿多少,年年要谈,谈的时候往往狠批地方本位主义,强调中央的意图是第一位的,这就是高度集中特征,虽然不是真正意义上严格的统收统支,但其实是近乎于统收统支的一套财政制度。

  到了改革开放以后,保留一些特定地区试点的同时,面上铺开的是1980年“分灶吃饭”。1979年已明确,在1978年底十一届三中全会指导下改革开放要展开,经过酝酿之后,明确地决定从1980年开始,宏观层面首先由财政先行向地方放权,实行分灶吃饭,以“划分收支、分级包干”,调动地方的积极性,使原来的“条条为主”变成了“块块为主”。这个探索在一定阶段上,显示出一系列的正面效应。但是很快,没有多长时间,负面效应又形成困扰现实生活的一系列问题。首先是中央日子过不下去了,不得不向地方借钱,跟着又不得不很没面子地对地方赖帐,借的钱不还了,还要推出能源交通重点建设基金、预算调节基金。这种情况下,两步利改税之后,形式上有了当时说的“划分税种分级包干”,但不是分税制之意,还是按照隶属关系组织财政收入的框架,因为税收的形式变成了财政收入的大头,主要的划分收入变成划分税种。1988年实行的五花八门的各地地方大包干,这一段总体来说也是“分灶吃饭”概念下可以覆盖的行政性分权。作为行政性分权,最关键的是地方政府在整个经济生活中权力扩大了,但是中央也好、地方各级也好,怎么控制企业呢,仍然按照行政隶属关系控制自己以婆婆身份可以直接指挥的媳妇—企业。比如说一个具体的行政辖区—在北京,有中央企业、北京市企业、区企业、街道企业,各级是按照行政主管婆婆的身份要求企业依照隶属关系规则,把收入交到他这一级,即中央企业的交中央,市的交市、区的交区、街道的交给街道办事处。这样一来各级婆婆条块分割地对企业的过多干预、过多关照这种旧体制的症结—政企不分、过多干预和关照企业的问题,始终不能真正解决,公平竞争的“一条起跑线”始终划不出来。而且中央过日子越来越困难,地方收入增长比较快的区域(当时比较典型的比如江苏、浙江),采取“藏富于企业”的办法,避免中央和他谈的包干上交比重对他的影响,尽量使收入百分之百“藏富于企业”,地方政府再以摊派的方式把钱拿出来归自己支配。中央和地方猫鼠关系的博弈愈演愈烈,而各个地方之间所谓诸侯经济的特征也很快出来了,地方保护、本位主义,对本地的优质原材料实行地区封锁,不能给别的地方用,把自己辖区内低水平的重复建设搞得红红火火,各种各样问题合在一起,经过十年以上的反复讨论以后,开始在思路上明确要搞分税制。分税制真正下决心做,是在邓小平南巡之后。那时国家在货币政策方面已经有了间接调控的架构,即上面是作为管理机构的中央银行,下面管理的是以商业银行定位的四大银行和其他已经发展出来的银、行金融机构,这已是带有垂直特征以经济手段形式为主调控的金融系统。而在财政这边,必须下决心从行政性分权转变为经济性分权,就是紧锣密鼓做了分税制的方案设计,1994年1月1日推出。过程里面的很多努力,故事非常多,今天时间不允许我展开。总体来说,那一关过得非常不容易,小平同志点将,在一线主持经济工作的朱镕基同志以魄力、决心和政治家需做的妥协、可用的灵活手段结合在一起,先把框架建立起来,让地方接受,未来则寄希望于深化改革中对制度做种种进一步的完善和修补。1994年的体制,终于里程碑式地解决了改革开放以后怎么样走出原来“放、乱、收、死”循环和对地方行政性分权以后种种弊病的困扰,真正和市场经济长治久安对接,没有“体制周期”了,建立起可同时把几大关系处理好的基本制度模式问题。

  分税制之下,最值得肯定的,首先还不是中央和地方之间的关系变化,首先要肯定的是到了分税制,是使所有的企业无论大小、不分经济性质,不看行政级别,不讲隶属关系,作为市场法人在税法面前一律平等、一视同仁,依法该交国税交国税,该交地方税交地方税,交的税中央地方怎么共享,是你们体制内的事,企业依法把税交了,剩下的就是按照产权规则和政策环境,企业自主分配。这样一来是真正划出了公平竞争的“一条起跑线”,打开了以后企业跨隶属关系、跨行政区划要素流动中兼并重组的广阔天地,也打开了国有企业高管怎么样淡化行政级别、由企业家市场形成这种新的可能性空间,等等。

  1994年改革在中央、地方关系方面,最简要的评价是,中央过不下日子以后,逼出了政治上前所未有的一致意见,无论是小平同志还是陈云同志,中央元老级的人非常明确、一致地支持朱镕基同志推进这个改革,带来的结果,是没有“体制周期”了,再也不用讨论中央和地方之间原来一年一定、后来变成一定五年,五年一定从来没稳定过,每年在调,扯不完的皮,处理不完的“跑部钱进”这种问题,分税制以后是大家在桌面上讨论,什么税是中央的、什么税是地方的,什么税不得已是共享的、怎么共享?共享税的办法就是一刀切。比如说第一大税增值税,过去是七五、二五分享,现在是对半分,北京、上海如此,西藏、青海也如此,后面所有的事情靠转移支付摆平,不用地方再“跑部钱进”了,这使财力分配客观合理性大大提高。中央地方关系正确处理后面,带出来中央的调控能力提高。很多现在社会上议论的、直观看起来难以理解的现象,后面我会专门用方框图和图表做一些自己的认识汇报。

  另外,居民作为自然人,收入提高以后,有规范的个人所得税的调节,使大家都体会到必须有规范、依法的调节机制,这个框架也是1994年稳定地形成的。

  1994年的制度成果,可以称之为里程碑式的经济性分权,对于全局的长治久安产生了重要、长远的作用。而1994年以后遗留的问题是什么?当时没有办法更细致地考虑省以下的体制到底怎么样给出可操作方案。知道其他的经济体搞分税制匹配市场经济,都是三级框架,比如说联邦制的美国是三级,单一制的日本是三级,法国、英国税基配比大同小异,也都是三级,没有哪个它国经验涉及五级该怎么分税。而当时中国已经是五级框架,中央、省、“市管县”以后的市、还有县、乡镇(80年代还反复探索怎么建设乡镇财政),五级合在一起怎么分税?当时寄希望于地方自己试,走出中国特色的五级分税之路。实际上这条路没有走通。

  分税制之前怎么讨价还价,说起“地方大包干”非常复杂,各地跟中央之间的包干比例都不一样,都靠“跑部钱进”,反反复复讨价还价、复杂易变。1994年之后,分税制演变出政府间财政关系新格局,依法的税收和非税收入合在一起,是财政收入的来源,中央的本级收入和收入划分原则下的地方收入,分为两大块,1994年的体制里又有一个中央收入按照原来的收入基数和分成办法加递增办法安排的“税收返还”,税收返还使中央收入这一块调到地方,成了地方的收入。所有的地方都有,包括广东。那个时候为保既得利益,让地方同志觉得踏实一些,以1993年为基数情况下,除保“存量”,还有“增量”中最主要的流转税增加部分,按1:0.3返还地方,实为以0.3:0.7两分开,中央拿大头。这使地方得到莫大的安慰,但随着整个收入盘子增加,返还在地方财政收入里占的比重将逐渐缩小,十几、二十几年走下来,已经开始使地方同志感受到越来越无足轻重。一开始是非常看重这块的,广东的同志和朱镕基同志红着脸争,最后镕基同志妥协,同意按照广东建议以1993年为基数,而不是以已有决算数的1992年为基数,给地方吃了更好的定心丸。

  税收返还也是广义的转移支付,有别于再下面的更为规范的转移支付——这个转移支付是按照过渡期转移支付办法衍生出来的一般转移支付加上专项转移支付,合成中央对地方区别对待的支持。中央的收入拨出一大块,合在一起的转移支付,是又包括了前面的税收返还,一起转到地方,使地方可支配的财力扩大规模。这个时候看中央本级支出2009年之前,一部分是花的自己的钱,另一部分是靠发债来填补的赤字。到2009年之后,中央代地方发行地方债,也开始有了地方赤字概念,地方本级支出多了赤字支持的部分。全国财政支出合在一起,中央和地方的赤字,也可以合计。所有的支出合在一起,体现为赤字加入后的支出规模,与前面全国财政收入的规模对照,支出大于收入。

  运行这么多年,地方的反映和公众的反映中特别关心的,也被人们诟病的问题,大概是三个方面:

  一是曾经一度非常有压力的基层财政困难。2000年前后,是说全国2000多个县级行政区里,有1000个以上(一半以上或是一半左右)存在着欠发工资等  非常明显的基层财政困难。除了一些扰动因素以外,这确实反映了当时演变过程中,财力的重心往上提,而支出的重心往下落,造成县、乡、基层入不敷出的缺口,压力非常大的情况。后来经过种种努力,这些年间,发不出工资的问题基本解决,但不排除某些时候在一些地方,反映有类似的地方基层极度困难的具体案例。这个问题并没有完全从根上解决。

  二是隐性负债。《预算法》修订后,把18万亿左右地方隐性债的余额做了几轮的消化,最主要的方式就是中央政府牵头由银行、金融机构认可的,把原来对地方政府融资平台提供的贷款等转成中期票据,银行财务在未来收益上的表现,是降低的,但是资产的安全性、规范化程度提高了,在银监会的考核约束下,银行和金融机构也接受了。这样财政方面减少了付息支出压力,做了置换以后,便可以从地方隐性债的数量规模上减掉,这就是消化掉了。隐性负债的问题并没有完全解决,防范金融风险的攻坚战中,大家又特别担心是否地方隐性债已卷土重来,具体怎么分析,还见仁见智,这个问题也还没有很好的解决。

  三是土地财政短期行为特征。这已被人们反复批评。深圳是在土地使用权招拍挂方面走在全国最前列的,一块地皮,如果是商业用途40年为期,住宅用途70年为期,批出去以后,在位的政府领导人手上有一大笔钱可以动用,他会用这笔钱急于在自己的任期内出政绩。至于未来还有30多年、60多年,还有八届、十届甚至十五届、十八届的任期,后面政府的领导者还有没有可能在这个渠道筹集资金?在这个地块使用权锁定以后,一分钱都没有了。但这不是现在任上领导人关心的问题,短期行为非常明显。他带来的就是很多人所说的一些扭曲,如地方政府和人们所指责的开发商合谋,使不动产价格出现迅速上涨,地方的收入得到了很好的支撑,但是老百姓的实惠受损,还有其他各种各样的问题。

  这些都涉及可持续性方面的考虑,大家担心,未来还有什么办法?一系列事情都形成困扰,这些困扰和1994年的体制改革有什么样的关系?这可是大是大非的问题。关于这些问题反复讨论的时候,曾经有一段时间,否定分税制的意见相当明显,人们的议论中,有些影响的社会人士写的文章中,直接在批评分税制。我举个例子,吴晓波先生很有影响,他有很多见解我也觉得很受启发,他对分税制的批评就非常犀利,认为朱镕基主导的分税制实际上“又重启了集权时代”,这个集权时代可一直追溯到秦始皇专制主义。这种批评是非常犀利的,实际生活中,很多地方的同志也有种种的不满。基层的困难和地方的问题,是不是分税制带来的?直观的感觉分税制造成的是中央日子好了,地方过日子却难了。当时在业务部门和学者里面都有说起来可以振振有辞的思路,那就是干脆咱们再做一个通盘考虑,在中国分两种类型的区域:非农业区域继续搞分税制,农业区域不搞分税制,这叫因地制宜横向分两块;另外从中央往下看,纵向分两段,中央和省可以搞分税制,省以下不搞分税制。听起来好像这挺实事求是,但我强调,这是非常危险的、完全没有真正掌握好问题症结的错误思路。首先他们不理解,整个资源配置中,中国要发展的是现代化的统一市场,怎么可能按照所提的概念,把市场分割成哪些区域是农业区域,哪些是非农业区域,怎么可能有两套体制按照这样划一条线来并行?而且划线能有多大的依据?实际的生活中,不可能考虑统一市场里并行两套体制,一套分税制、一套非分税制,这是不理解现代市场体系、资源配置最基本的要求,就是统一市场上要素的流动必须是无壁垒的,区分两种制度,壁垒处处都有,而且壁垒划分没有客观的基础——一线之隔怎么说这边就是百分之百的非农业,那边就是百分之百的农业?怎么可能是这样?比如吉林是我国农业主产区,但里面也有很多的产业集群,在吉林怎么划,哪儿叫农业区域,哪儿叫非农业区域?操作上怎么做?另外所谓纵向分两段,中央和省搞分税制,省以下不搞分税制,要我说,恰恰这是实际情况——不用再做什么调整了。地方所有的体制文件合在一起以后,2013年的统计情况表明,东部、中部、西部各个省级行政区关于省以下财政体制的文件,不论自称为分税制,还是说省以下不搞分税制的,其实没有一家是真正的分税制,都是分成制。

  像江苏,说是分税制,也是在省下面的各级通过讨价还价,讲税收怎么分成,谈成的比例也是五花八门,而且非常易变,有点什么情况变化,自上而下可能重启一轮谈判来调比重。浙江2008年的文件,2013年还延续,直接说我们浙江不搞分税制,省以下就是总额分成,可能一定一年,有的一定三年,但第二年就开始扯皮。“跑部钱进”变成省以下跑省钱进,弊病必然存在。有些地方是反复变化的,像吉林这会儿“是”,前面是“否”,几年说我搞分税制,几年又说不搞分税制。辽宁原来搞分税制,到了2010年之后变成“否”,说我不搞分税制了。福建属沿海地区,也是“否”,搞总额分成。湖北处于中部,也是出现“否”。这些是具体情况。另外,欠发达地区很有意思,一般都是“是”,但没有条件先把地方税基搞清楚做出像模像样的分税制制度安排,其实都是分成制,而且到基层,越困难的地方越倾向于干脆是包干制。因而上述主张听起来因地制宜,但说的正好是这些年的实情,1994年以后深化改革中还一直没解决省以下分税制怎么落地的问题,全国省以下没有一家是真正的分税制。

  但我们毕竟维系了中央和省为代表地方间的分税制,而且分税制中共享税,虽然越搞越多、越搞越大,然而一直坚持共享税再怎么增加比重,仍是全国一刀切,这就是规范性。有这个规范性,大家不要“跑部钱进”,后面的事情靠转移支付摆平,这才有告别体制周期、中央和地方相对规范的办法。

  基本情况说明,我国省以下的体制还是五花八门的,非常容易变化的。前面框架里所说到的,全国财政收入盘子里,中央拿的部分,开始是一半或是一半出头,高的摸到55%,低的时候调到45%,现在是一半略低,即中央在全国财政收入里,拿到45%左右,地方的部分是合计拿到一半出点头。同时很多人注意到,中央本级支出占全部支出不到20%,更注意到最近一两年,中央只占15%,85%都是地方支出。于是很多同志说,这不是证明体制不合理吗?地方为什么有这么大的事权,却财权这么小?这个理解中包含了偏差,是没有理解全国总体而言各地区域差异所造成的横向不平等,极其明显,需要中央政府在这里来安排一种纵向不均衡的机制,以校正横向不均衡。广东、深圳、江苏、浙江发达程度很高,要和西部特别是民族地区——和西藏、青海相比,差异在全球相比来说,倍数是别国一般难以想象极其悬殊的。

  前些年国情专家曾以笨方法,形成的一个判断结果,即把全国所有几十万人口层级的县和县级市的统计资料都拿来,通通把数据按人均GDP做比较(这是县一级的,不涉及到更中心的区域),当时最大的悬殊表现在:排第一位的是珠海的斗门区,最末一位是贵州的晴隆县,人均GDP差多少倍?差88倍!这是90年代前期的情况。我们知道实际上,其他国家的地区差异也有,像澳大利亚,维多利亚州、新南威尔士州都是发达区域,但还有北方领地,地广人稀只有19万人,最悬殊的两边,人均GDP却只差20%,所以中国区域差异带来的悬殊情况,和其他的经济体相比,完全不是一个数量级。这种横向不均衡如果处理不好,就会引发经济问题社会化、政治化,危及国家统一、民族团结,分裂势力方面往往会拿这些东西做文章。

  我们这些年特别看重财政维系全局,即中央政府必须有一种力量,在财力分配纵向上看,使中央本级拿到的钱明显多于本级支出需要,腾出来的很大一块财力,自上而下区别对待地做转移支付——转移支付言下之意更多的是支持欠发达的中西部,这样才能达到以纵向的财力不均衡矫治横向的财力不均衡,维护国家的统一、民族的团结。而有关这个制度安排,分税制恰恰是它的优点,如果分税制能贯彻到底的话,中央对省级如此,省以下也是一样的道理,像广东,应该也有一种能力,使省一级自上而下地在省本级完成的支出安排以后,以多出的财力支持清远、河源,以这类地方为主实施调节横向区域差异的分配。

  中央的能力从哪儿来?这是前段时间网上热议的,如算清楚本级财政这笔帐,说全中国只有沿海7个左右的省级区域给中央是做贡献的,其他都是从中央拿好处的。7个可能说得少了一点,可能是没有把计划单列市算全,但是数目确实不会太多,算全有8个、9个,广东、深圳、江苏、浙江、宁波、上海、北京、大连……八、九个地方,不超过十个地方,按照规范的税种、税基的体制安排算账下来,对中央是做出贡献的,本地的收入里或大或小有一块进入中央库,中央拿到钱以后,区别对待地,比如说按照因素法确定的一般性转移支付的方式,拨给剩下二十多个行政区,各个省本级再结合自己的安排往下支持市、县和特定项目,这是中国的基本情况。这种基本情况合理不合理?见仁见智,但反映着一种必然。

  从全球其他的经济体来看,这种情况有共性,比如说美国,财力大盘子中联邦拿70%,支出正好反过来,州和地方层级占支出盘子的70%;日本中央、地方间的财力分配,也是这样的格局,这和中国的道理是一模一样的。我们从来没有因为这个批评美国、日本过于偏向集权制——吴晓波抨击的不合理的集权,为什么到了中国,同样是分税制,我们却批评为集权?实话实说人们往往只是直观的感受,而没有搞清楚这里面的制度机理。这个时候中央手上有更多的财力做向地方的分配,可不是过去“跑部钱进”的分配结果,不是过去条块分割情况下行政性分权的结果,是走向把依法的税基尽可能合理配置,使中央手上有了履行中央政府职能更好的财力保障,所以总体还是要肯定的。

  至于说这里面怎么样动态优化?肯定要针对不完善之处,动态做出改进。比如说过去的专项转移支付比重过高、项目过细、对地方提出的资金配套要求促使地方弄虚作假,就是要改进之处。总体来讲要肯定中央对下的纵向不均衡,才使得其有校正横向不均衡发挥中央应尽职能的机制与能力,表现在框图上,全国财政收入里,中央为什么会出现一环一环下来以后,自己留的部分越来越小,给地方的部分越来越大?就是在依托财力分配来履行中央政府职能。中央履行这种职能一定是区别对待,不会对所有地方按一个办法做。实话实说,广东、深圳基本得不到自上而下的中央转移支付。我们自己本地形成的财政收入,很大一块是给中央做了贡献,这是符合邓小平南巡说到的,看大局,深圳这样的地方、广东这样的地方,发展起来以后要回过头来支持欠发达的地方。

  除了前面所说自上而下的转移支付之外,中国还发展了横向支付,比如说“对口支援”是什么?是中央牵头的横向转移支付,以后还要发展生态补偿,这是按经济原则做的横向转移支付。

  有了这些关于体制方面的分析说明以后,就可以理解,这些年碰到的前面三大问题(基层财政收入困难,地方隐形负债和土地财政短期行为)的困扰和不满,在来源和认定上,我说是大是大非的判断:不能认为是1994年分税制造成的基层财政困难、隐形负债和土地财政短期行为这些问题,如果这么认为,合乎逻辑的基本思路和建议,必然就是否定1994年的制度框架,那么剩下有什么可选择的制度框架呢?过去我们试了不知道多少,想到的、试过的,都走不出一条路来。现在必须认清楚:搞市场经济,财政体制必须是分税制为基础的分级财政,认清楚这一条,就必须坚定不移地继续按照1994年的基本框架往下深化改革,而深化改革要攻坚的问题在这里的关键,就是要使分税制于省以下落地,以后使其正面效应充分发挥,促进国家的长治久安。

  有些说起来、听起来很有道理的因地制宜、体谅地方困难、直观看中央集中财力过多等等说法,如果把板子打在分税制上,是打错了地方。我们中国最实质性的问题,1994年以后分税制在省以下为什么迟迟不能落地?要做出中肯的分析,做出这样的分析找到问题的症结,才能对症下药,继续巩固南巡和1994年里程碑式改革的基本制度结果,寻求长治久安,这是我的基本观点。

  这里我们也要说说网上那时候看到的朱镕基同志的态度。他退下来有约法三章,绝不再讨论国事层面的经济社会问题,自己拉拉胡琴,和朋友们聊聊天,隐退了。但他高度关注怎么评价1994年。前几年他到清华经管学院(这是他必须出席的会,因为他担任过清华经管学院的院长),在那个场合他憋不住了,当时刘延东副总理也在场,镕基同志专门说了一段话,我印象深刻——网上报出来了,朱镕基同志说,我天天看新闻联播,看他们怎么胡说八道、放屁。不错,我是搞了1994年的分税制,但我还说要深化改革呀!他的意思是看到公开媒体所说对于种种问题的抨击以后,尽说是由于1994年造成中央财力集中过多,地方过日子困难。他听到觉得错了,这不是分税制的问题,是分税制深化改革没到位的问题。他很有个性的评价,我认同,他说这种责怪分税制改革的观点“无知,无知还透顶”。如果把全景摆出来以后,这确实是个大是大非的判断。

  我的观点前面基本摆明了,接着要问:为什么1994年以后省以下分税制落不了地?我们做了调研分析,认为其实病理分析很简单,就是五级框架使省以下分税制无解。一个国家税制必须法定,有多少种税可分?1994年改革从43种税减少到28种,现在进一步收缩到18种,以后再多一两种,也就是20种左右,以一般的国际经验来讲,再增加几种也未尝不可,但也不可能太多。20多种税在五级里分,就是摆不平,没法分清爽,不得不搞出很多的共享税。落实的过程中,省以下的四级怎么办?谁也拿不出像样的方案,地方只好顺势形成我前面说的一大套体制文件,搞成各种各样的分成制。分成制的过渡态开始变成凝固态,凝固到恰恰是我们过去知道一定会出弊病的分成制,带来基层财政困难。讨价还价的过程中财力重心往有实权的省、市提,更多的事权支出压力却压到基层、压到县乡,必然得出这些毛病。谁有本事打通关系多争取一些财力?但这些财力也稳定不住,必须三天两头的往省里、市里跑,这哪里是好的机制?基层的财政困难和地方发展战略需要逼得实在过不了日子,以潜规则强制替代明规则,隐性负债问题也就随之而来了,一方面发挥了很多了贯彻地方发展战略的作用,另一方面又蕴含着风险。

  还有与“土地财政”概念相关的土地批租问题。土地批租不是想批就能批得出来的,全国主要的土地批租收入,集中在沿海,沿海也不是所有地方都如此,像“苏北洼地”就没有那么好的收入。全国70%左右的土地批租收入集中在沿海一些中心区域,中部所占比重为20%左右,西部不到10%。这样的土地批租,除了有短期行为特征外,也客观上拉大了各地财力运用的不均衡,不利于促进邓小平说的共同富裕。这些问题或弊病,不是分税制造成的,是分税制在省以下落地受阻带来的。

  如果说省以下还有四级、合在一起五级分税无解的话,能不能想办法让它有解?其实这个出路已经呼之欲出,一个就是农村税费改革之后,发现一般的农村区域必须实行乡财县管,实际上已把乡镇财政废了——乡镇一级变成县级财政下管的预算单位(特别发达的地方如东莞,另当别论。东莞原来是县,后来提高到地级市,下面并没有设区,还是那么多镇,以后是怎么归并这些镇、是不是考虑市以下设区建制的问题,不能套用乡财县管),中国广大的地方基层,乡财县管已经推开,已经实现了把乡镇这一级在实体层级意义上去掉,这样就减了一层。

  另外是浙江经验为基础的财政省直管县,前些年由中央文件肯定财政部发文,有条件的地方实行财政的省直管县,到2012年,财政部要求全国省级行政区域除了民族地区之外通通推行省直管县,到现在为止有些地方还停留在试点,还没有完全铺开,但这个方向是既定的。中央文件后来又说,有条件的地方还可以试行行政的省直管县体制,但很遗憾,全国正式有红头文件依据来推行行政省直管县的,只有广东顺德一地,到现在也悄无声息了。要肯定这个大方向。财政省直管县先于行政省直管县,浙江几十年风风雨雨一直在坚持,他们认为这样合适:市和县行政不同级,但财政同级“一起对省说话搭体制”。按照分税制来说,上面有中央,下面是省和市县两个平台,合在一起三级,20种左右的税按照三级怎么分,马上豁然开朗,柳暗花明了。于是便有可能借鉴国际经验,在中国提出比较像模像样的分税制在省以下落实的方案。

  如果这么分析,财政体制改革基本思路应该是按照三级扁平化的框架,结合大部制改革、扁平化改革,贯彻财权与事权相顺应、财力与事权相匹配的原则,在促进基本公共服务均等化的取向下,从理清事权开始,落到支出责任的合理化。基本思路可表述为:三级框架下,每级政权得到最高权力机构人大授权的事权,并使事权(按照最新的进展)形成具体的一览表,一级政权、一级事权后面,跟着的是一级财权,财权最关键的是税基,因为它是依法的稳定、大宗的收入来源,这是最关键的财权体现,再带出三级框架下每一级的预算。现代意义上的预算必须按照“美国进步时代的启示”,结合中国的客观需要,让它透明、完整、事前决定、有充分的公众参与,经过最高权力机构审批以后形成有法律效力的执行文件,得到严格执行,而且以后要编制三年滚动预算,贯彻绩效考评的原则和问责机制。这一套环环相扣打通了,当然还要匹配国有资产管理的产权——我国在前些年实际上已经明确了,中央、省、市县(就是按照三级)配国有资产管理的人格化代表机构,国资委、国资局、国资办,对应上的就是资本预算,资本预算也是按照三级扁平化的框架,成为预算体系一个有机组成部分。还有就是举债权:《预算法》修订以后地方的举债权首先体现在省,省里拿到资金再分到市县——未来不能完全排除一种可能:市场经济成熟、发达了以后,未必永远都是市县由省切块来拿到举债的资金,是不是有些地方,从发达地区开始,可试行市和县一定约束情况下的举债,以后这可以从容探讨。

  总体来说三级框架下贯彻“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”,这样的制度建设要领,再加上自上而下两级转移支付和辅助性的横向转移支付,那就可以达到“财权与事权相顺应,财力与事权相匹配”的较理想的分税制境界。这个境界一定是服务于全局资源配置优化、长治久安的。区域经济这方面我们要结合预算改革、税收改革,在体制方面做种种优化。

  再说一下十九大的指导精神。十九大在已有的探索和十八大以后三中全会给出的指导、政治局审批通过的配套改革方案执行的基础上,又针对现实情况有言简意赅的指导性表述。报告里说到财税的时候是这么一段话:“加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调,区域均衡的中央和地方财政关系;建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理;深化税收制度改革,健全地方税收体系”。可知,财税改革三大任务中,现在是把财政体制摆在第一位了,对中央地方关系有这么多要求,再往下顺理成章排在第二位的讲,是预算要在规范透明方面再加上全面绩效管理。接下来,税收方面特别强调的,是地方税体系建设。这三层的逻辑关系更符合学理,那么往前追溯一下,怎么解释十八届三中全会的排序?我觉得那个时候,更多体现的是凝聚共识后的“先易后难”,预算改革的共识非常明显,所以排在第一位。预算首先是钱从哪里来,跟着把税制改革排在第二位,理顺中央地方体制关系当时排在第三位,相对而言难度更大,可以从容一点再做考虑。

  到了2016年,中央所说的财税改革重点和基本的事情要做出来的关口,压力就来了,中央地方关系怎么理顺?2016年推出了关于理清事权的文件,后来跟着值得肯定的进步,就是顺应大势在事权方面,从基本公共服务必须要解决的中央和地方共担的事权方面,分步拉出一览表,再落到支出责任明细单上,已经有两轮的进步。已把八大类型的公共服务,区分出每一个类型里各个地方归在哪个台阶,归在不同的台阶上有不同的操作细则,这些共同承担的事权的支出责任,中央负担比重最高的地方,可以由中央出80-90%,这是针对最欠发达的地方,80%下面有60%、50%、30%和10%等等。医疗方面我看到的就是上海、北京中央也给一点支持,但就是十分之一。基本公共服务八大类事项,都有可操作的、量化的指导,清楚规范操作方面的支出责任。中央给的,在具体的这个台阶里是80%还是50%还是10%,这是各地可以明确预期的,剩下的便是地方财政要做好自己的统筹规划安排。这是十分值得肯定的进步。以后要推进到所有的中央、地方共担事权,无缝连接式全覆盖,所有的共担事权到底怎么样操作,都有文件依据可查,动态优化到一定的时候成熟以后,也不排除以法案的形式确定,比如成为预算法的附件,这样更具有法律上的权威性和严肃性——这是发展方向。

  中央和地方的体制关系,无非是理清从人大授予政府事权,委托政府履行公共职能以后,怎样一个一个环节最后落到支出责任上,可以非常有依据地实行问责,这是综合绩效提高的制度保障。

  在财税改革承担着服务全局重任的前提下,顺应十九大以后的发展大势,我特别强调,对于中国的现代化,未来的十几年是最关键的时期。怎么样回应市场主体的诉求,做好宏观政策协调,比如说财政政策和货币政策的协调,前段时间前所未有地出现了大庭广众之下的“央财互怼”,虽然体制内人觉得不可思议,老百姓还挺高兴,看这两个职能部门怎么吵架的。这表现了我们现阶段的一些矛盾凸显。客观协调是一定要在服务全局的意识下尽量摆脱部门自己的局限性,在服务全局、服务配套改革的视角下掌握好部门工作。

  宏观层面两大政策协调配合中,一定要强调以配套改革来保证政策的合理实施机制,当然就要特别注意优化区域发展战略、投融资机制、预算硬约束和各种各样的政策组合。我们理念上应强调的,是财税改革一定要服务全面改革,要在攻坚克难方面有清醒的大局意识、担当意识、机遇意识,争取有所作为,力争取得中央所说的决定性成果。中央原希望在2016年,财政改革重点的基本的事情要做出来,内部传达中说,玉泉山上总书记对时任部长楼继伟同志讲,你们要抓住这些事,希望2016年能做得出来,2017年我们还想办点大事。2017年就是十九大召开之年,但2016年的进展没有如意,到现在也不敢说财税改革当时安排的三大方面的任务,基本、重点的已经做出来了,但我们别无选择,必须继续往前推进,赶早不赶晚,审时度势,争取把改革的硬骨头啃下来。2020年中央说的“60条”部署的全面改革要取得决定性成果,但现从时间表上直率地说,很可能要滞后。现在媒体都回避这个问题,思平市长在网上非常明确地说,时间表我们可以适当往后推一推,但大方向要坚定不移,一定要把硬骨头啃下来,我非常赞成。我们不要太计较时间表是2020年还是2022年,但拖到2030年肯定不行,那样跨越中等收入陷井可能就没有后劲了,肯定地说现代化全局不允许以这种态度拖延。所以我们别无选择,要力争在审时度势的情况下积极主动取得财税改革的决定性成果。

  我粗线条的汇报就到这里,请各位批评指正,谢谢大家!(文章转自微信公众号贾康学术平台)

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